II OSK 10/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SA/Op 206/09 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 września 2009r., sygn. akt II SA/Op 206/09 oddalił skargę W. k. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Starosta Krapkowicki, w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. K. w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej w R. przy ul. [...], działka nr [...], wniósł sprzeciw co do zamiaru wykonania wskazanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego, organ odwoławczy stwierdził, że choć planowana przez W. K. inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, to jednak przy dokonywaniu zgłoszenia inwestor obowiązany jest na wezwanie organu uzupełnić zgłoszenie o pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane przez odrębne od Prawa budowlanego przepisy, pod rygorem zgłoszenia przez organ sprzeciwu. W sprawie, zdaniem Wojewody, mają zastosowanie odrębne przepisy zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 27 i art. 1 pkt 11 tego aktu, przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi element sieci uzbrojenia terenu, gdyż składa się m.in. z rur kanalizacyjnych i podziemnego zbiornika (osadnika) oraz przyłącza kanalizacyjnego. Przyczyną zatem, dla której niezbędne jest uzyskanie przez inwestora uzgodnienia Zespołu Uzgadniania Dokumentacji, jest stwierdzenie bezkolizyjności usytuowania projektowanych sieci z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody, a także zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 8 rozporządzenia w sprawie geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgodnienia dokumentacji projektowej). Inwestor pomimo wezwania przez organ I instancji, w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o wskazane, konieczne uzgodnienia, w związku z czym Starosta zasadnie wniósł sprzeciw. Decyzja ta pod względem merytorycznym nie budzi zastrzeżeń i jest zgodna z przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo że organ I instancji powołał niewłaściwy przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. W skardze na powyższą decyzję W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący wyjaśnił, że wobec treści art. 34 ust. 3 pkt 1 i następnych Prawa budowlanego, jego zdaniem przydomowej oczyszczalni ścieków nie można zaliczyć do sieci uzbrojenia terenu, ponieważ wskazane przepisy wyraźnie rozróżniają pojęcie działki i terenu. Oznacza to, że wszelkie regulacje odnoszące się do sieci uzbrojenia terenu nie mają zastosowania do instalacji znajdujących się w obszarze działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę stwierdził, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z jej art. 28 ust. 1, że roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 6) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane oraz roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w art. 29 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy wskazana została budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. W przepisie art. 30 ust. 5 tej ustawy określono, iż do robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu, dla którego przewidziana została forma decyzji. Z kolei w art. 30 ust. 2 wskazano, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na składającego zgłoszenie obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zatem, potrzeba dołączenia załączników do zgłoszenia w postaci uzgodnień i opinii, nie może być pozostawiona uznaniu organu, musi ona wynikać z odrębnych przepisów materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji, zaś inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci z właściwymi starostami (ust. 2 cyt. przepisu), którzy prowadzą powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny i mapy zasadnicze oraz mają za zadanie koordynować usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu - art. 7d pkt 1,2 i 4 powołanej ustawy. Jednocześnie Sąd podniósł, że ustawodawca nie definiuje w Prawie budowlanym pojęcia uzbrojenie terenu, jak i sieć uzbrojenia terenu. Przez uzbrojenie terenu należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), czyli wybudowanego pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodu lub urządzenia wodociągowego, kanalizacyjnego, ciepłowniczego, elektrycznego, gazowego i telekomunikacyjnego. Natomiast definicję sieci uzbrojenia terenu zawiera art. 2 pkt 11 przywołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiący, że za sieć uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak tunele, przejścia, parkingi zbiorniki itp. Przy czym zawarte w tym ostatnim przepisie wyliczenie rodzajów urządzeń infrastruktury technicznej nie może być uznane za wyliczenie enumeratywne (wyczerpujące) i stanowić zamknięty katalog tych urządzeń. Skoro bowiem ustawodawca posłużył się wyrażeniem "wszelkiego rodzaju" oraz "itp.", to należy uznać, że wyliczenie to ma charakter przykładowy. Zdaniem Sądu w świetle powyższego, uprawniony jest pogląd, że oczyszczalnia stanowi element sieci uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ma na uwadze, iż między innymi, elementem składowym oczyszczalni są: podziemny zbiornik, rury kanalizacyjne doprowadzające ścieki z budynku do osadnika oraz z osadnika do studzienki i ze studzienki do drenażu rozsączającego, jak i przyłącze kanalizacyjne. Jeżeli bowiem stosownie do regulacji art. 2 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne sieć uzbrojenia terenu to wszelkiego rodzaju naziemne i podziemne przewody i urządzenia, w tym kanalizacyjne, to indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków, składająca się również z przewodów i zbiorników podziemnych wraz z przyłączem do budynku odpowiada definicji podanej we wskazanym wyżej przepisie. Nadto należy również zwrócić uwagę, iż stosownie do § 8 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2001r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenów oraz zespołów uzgadniających dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455 ze zm.), wydanym na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego - zawartego w rozdziale odnoszącym się do kwestii inwentaryzacji i ewidencji sieci uzbrojenie terenu - uzgodnień projektowanych sieci uzbrojenia terenu dokonuje się na wniosek inwestora, po uprzednim zbadaniu bezkolizyjności usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, z obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody, ustaleniami także po zbadaniu i ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w § 10 tegoż rozporządzenia mówi się o uzgadnianiu sieci będących przyłączami do budynku lub budowli, w części usytuowanej na nieruchomości, w stosunku do której prawo do dysponowania na cele budowlane przysługuje wnioskodawcy, bez rozróżnienia na przyłącza i sieci właściwe (por. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2006r., sygn. akt II OW 83/05, publ. LEX Nr 193992). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zgodził się organami obu instancji, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych polegających na realizacji indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wskazanej wydajności, zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków podlega zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, co inwestor uczynił. Jednocześnie Sąd wskazał, że należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż dokonane zgłoszenie było niekompletne, w tym znaczeniu, że dokumenty dołączone były niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wobec czego organ I instancji uprawniony był do nałożenia na skarżącego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przez dołączenie określonych dokumentów, w tym przypadku uzgodnienia dokumentacji projektowej przez Przewodniczącego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, wydającego opinię z upoważnienia Starosty. Obowiązkiem organu administracyjnego jest, bowiem ustalenie, czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają prawu. W tym miejscu warto przypomnieć przywołany wcześniej przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, iż w razie niekompletności zgłoszenia, co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Natomiast niewykonanie postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wiąże się z koniecznością wydania decyzji o sprzeciwie względem zgłoszonego zamierzenie inwestycyjnego. Z powyższego względu Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Od powyższego wyroku W. K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, póz. 2027), poprzez przyjęcie, że przydomowa oczyszczalnia ścieków jest siecią uzbrojenia terenu i wymaga uzgodnień przewidzianych w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nawet jeśli inwestycja wypełniała definicję sieci uzbrojenia technicznego to z racji jej charakteru nie było to przedsięwzięcie wymagające poczynienia uzgodnień z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji właściwego Starosty, albowiem jak wynika z przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie geodezyjnej ewidencji uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej "Uzgodnień usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, zwanych dalej "uzgodnieniami", dokonuje się po uprzednim zbadaniu bezkolizyjności usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, z obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody, a także po zbadaniu ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego." Tymczasem przedsięwzięcie skarżącego nie mogło kolidować z jakąkolwiek siecią, bo takowej nie ma w miejscowości gdzie prowadzona jest inwestycja. Ponadto zdaniem skarżącego planowane przedsięwzięcie stanowiło element uzbrojenia zajmowanej działki, które może funkcjonować bez jakiegokolwiek kontaktu z sieciami publicznymi. Równie dobrze w świetle stanowiska Sądu I instancji budowa studni na działce położonej poza terenem zabudowanym wraz z rurami doprowadzającymi wodę do budynku mieszkalnego rodziłaby konieczność uzgodnień. W świetle przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie geodezyjnej ewidencji uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej nie istnieje potrzeba uzgadniania w wypadku sieci, która jako uzbrojenie terenu nie ma mieć jakiejkolwiek styczności z istniejącymi sieciami uzbrojenia terenu. W sytuacji, gdy nie ma fizycznej możliwości przyłączenie działki do takiej czy innej sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie powinny znaleźć zastosowanie inne przepisy prawa. Skarżący wskazał na art. 2 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W jego ocenie w świetle tych przepisów nie jest uzbrojeniem technicznym terenu przydomowa oczyszczalnia wybudowana przez właściciela na działce przydomowej w miejscu gdzie nie istnieje możliwość włączenia się do istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W rozpoznawanej sprawie istotną kwestię stanowiło, czy zgodnie z regulacją ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne instalacja przydomowej oczyszczalni ścieków podlega inwentaryzacji i ewidencji. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 4 niniejszej ustawy reguluje ona sprawy dotyczące inwentaryzacji i ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji, zaś inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami (pkt 1 ust. 2 art. 27). Na gruncie omawianej ustawy przez sieć uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp. (art. 2 pkt 11). Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, przydomowa oczyszczalnia ścieków, którą skarżący zamierzał zrealizować, składa się z: podziemnego zbiornika, rur kanalizacyjnych doprowadzających ścieki do osadnika oraz z osadnika do studzienki i ze studzienki do drenażu rozsączającego, przyłącza kanalizacyjnego. Wobec tego instalacja ta składa się z podziemnych przewodów i urządzeń kanalizacyjnych oraz zbiornika, a więc tym samym wypełnia definicję sieci uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W konsekwencji przydomowa oczyszczalnia ścieków jako sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji (art. 27 ust. 1), a jej usytuowanie objęte zostało obowiązkiem uzgodnienia z właściwym starostą (art. 27 ust. 2 pkt 1). Bez znaczenia dla wykładni i zastosowania art. 2 pkt 11 i art. 27 ust. 2 omawianej ustawy pozostaje natomiast kwestia, czy planowana instalacja przydomowej oczyszczalni ścieków faktycznie może kolidować z jakąkolwiek istniejącą już siecią uzbrojenia terenu i czy istnieje możliwość faktycznego połączenia tej sieci z siecią publiczną. Uzgodnienie usytuowania projektowanej sieci następuje po uprzednim zbadaniu bezkolizyjności usytuowania tej sieci z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, z obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody, a także po zbadaniu ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej). Zatem chodzi o bezkolizyjność nie tylko z innymi sieciami ( do czego skarżący ogranicza całe zagadnienie), ale również z innymi obiektami wymienionymi w § 8 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Bezzasadne są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 2 pkt 12 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwesta stosownych uzgodnień wynika z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i na gruncie tej regulacji należało dokonać oceny czy usytuowanie przydomowej oczyszczalni ścieków wymaga uzgodnienia z właściwym starostą, które winno zostać dołączone do zgłoszenia budowy tej oczyszczalni (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że brak jest podstaw uzasadniających zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 11 i art. 27 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.