VII SA/Wa 811/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 811/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2008r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 i 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej Kpa), po wszczęciu na wniosek R. O. oraz W. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej systemu UMTS nr [...] obejmującej budowę wieży stalowej, montaż systemu anten, posadowienie szafy teletechnicznej w [...] przy ul. [...] na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...], odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż inwestor spełnił warunki niezbędne dla uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, wynikające zarówno z ustawy Prawo budowlane z dnia 07 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), jak i innych przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.). Wojewoda [...] wskazał, że przedłożony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. (zmienionej decyzją z [...] sierpnia 2007r.) określającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci UMTS [...] w [...] przy ul. [...]. Ponadto Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. określił [...] Spółce z o. o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Z decyzji tej wynika, że przy zaprojektowanej konfiguracji stacji, jej eksploatacja nie będzie powodować ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, ponieważ pola o wartości gęstości mocy wynoszącej 0,1 W/m2 rozkładają się w wolnej przestrzeni i nie obejmują miejsc dostępnych dla ludzi (min. 2 metry nad kalenicą dachu). W przypadku przedmiotowej stacji pola te występują w obszarze powyżej 20 m, 24 m i 24,5 m n.p.t. w zależności od azymutu skierowania poszczególnych anten. W aktach sprawy znajduje się - zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę został załączony kompletny projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z niezbędnymi uzgodnieniami. Wobec faktu, że inwestor spełnił obowiązki wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ - stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - nie miał podstaw do odmowy wydania takiej decyzji. Samo stwierdzenie przez skarżących, że znajdujące się w aktach sprawy obliczenia ilości promieniowania elektromagnetycznego nie odpowiadają normom Unii Europejskiej nie precyzując, jakie normy mają na uwadze wobec wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie mogą być przesłanką do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę bądź stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdził, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2009r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. O. - od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył częściowo argumentację przywołaną w rozstrzygnięciu Wojewody [...] z dnia [...] września 2008r. i uznał, że organ I instancji zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Dodatkowo organ II instancji odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego "zaniżenia norm promieniotwórczych budowanej stacji" i wyjaśnił, że kwestia ta nie może być weryfikowana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008r., o pozwoleniu na budowę, gdyż dla organu administracji architektoniczno-budowlanej wiążące są ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, po przedłożeniu przez inwestora raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Wbrew twierdzeniu skarżącej, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego przedsięwzięcia, nie wskazuje na brak możliwości zabudowy działek sąsiednich. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż weryfikowana decyzja nie narusza również art. 5 Prawa budowlanego, gdyż ustalenia zawarte w tym przepisie, jakkolwiek są wiążące i muszą być uwzględniane przy interpretacji dalszych przepisów tejże ustawy, to jednak z uwagi na swój ogólny charakter nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. Tym samym powołanie się na naruszenie art. 5 ustawy Prawo budowlane winno wiązać się z jednoczesnym wskazaniem konkretnej normy szczegółowej. W złożonym odwołaniu R. O. takiego przepisu nie wskazała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3, a także naruszenie ustawy Prawo budowlane a w szczególności art. 32 ust 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust 1 pkt 1, art. 5 ust 2 pkt 9 w związku z art. 140, 143 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej wydana decyzja jest lakoniczna i nie odnosi się do decyzji pozwolenia na budowę, która nie określa parametrów technicznych anten, nie wymienia ich mocy, nie podaje ich typów, nie określa wysokości wieży, dlatego obowiązkiem organów było stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. R. O. powołując się na wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 621/07 stwierdziła, że tylko i wyłącznie określenie wszystkich parametrów skutkuje ważnością pozwolenia na budowę. Zatem obowiązkiem organu było wskazanie jak dokonał konfrontacji zgodności z prawem decyzji pozwolenia na budowę z dnia 4 lutego 2008r., które pomimo braków wskazanych powyżej nie zawiera również uzasadnienia merytorycznego, co uniemożliwia dokonanie jej oceny zgodności z prawem. Skarżąca podniosła, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na decyzji środowiskowej wydanej w dniu [...] czerwca 2007r., która dla niniejszej sprawy była bezprzedmiotowa. Wniosek inwestora został złożony w dniu 17 grudnia 2007r., a więc już po nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 19 sierpnia 2007r. oraz Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogąco znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie strony obowiązkiem organu było prowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ zaś oparł się na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla inwestycji, której przepisy już nie istniały w dniu złożenia wniosku. Zdaniem R. O. organ rozpatrując sprawę winien podać dlaczego nie zastosował się do nowelizacji ustawy i rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest szczególnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 Kpa, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w powyższym przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 Kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 Kpa, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena zaistnienia przesłanki określonej w pkt 2 art. 156 § 1 Kpa, przewidującej jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wydanie jej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Przy czym przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu prawa, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. W niniejszej sprawie raport oddziaływania na środowisko został sporządzony przez osoby uprawnione. Z raportu tego wynika, że obszar, w którym występuje pole o wartościach gęstości mocy większych od dopuszczalnych znajduje się nad terenem wokół wieży, jest to obszar wolnej przestrzeni niedostępny dla ludzi. Raport ten wskazuje również, że dla przedsięwzięcia nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania. Ponadto projekt budowlany spełnia wymogi określone w decyzji o lokalizacji inwestycji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. (co jest zgodne z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego). Organ wydający pozwolenie na budowę jest tą decyzją związany, nawet gdyby była wadliwa. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia przez organ art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego również nie jest trafny. Powołany przepis stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy wskazać, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta wiąże organ administracji architektoniczno -budowlanej. Za niezasadne Sąd uznał twierdzenie skarżącej, iż powyższa decyzja wskazuje na brak możliwości zabudowy działek sąsiednich. Należy zauważyć, iż w piśmie z dnia 30 lipca 2008r. Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że przy zaprojektowanej konfiguracji stacji, jej eksploatacja nie będzie powodować ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, ponieważ pola o wartości gęstości mocy wynoszącej 0,1 W/m2 rozkładają się w wolnej przestrzeni i nie obejmują miejsc dostępnych dla ludzi (min. 2 metry nad kalenicą dachu). W przypadku przedmiotowej stacji pola te występują w obszarze powyżej 20 m, 24 m i 24,5 m n.p.t. w zależności od azymutu skierowania poszczególnych anten. Wskazać należy, że gdyby nawet przedmiotowa inwestycja powodowała niemożliwość zabudowy sąsiednich działek to w najpierw należałoby wzruszyć decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co stanowiłoby przesłankę do wznowienia postępowania. Odnosząc się do powołanego przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008r, sygn. akt II OSK 621/07 należy zauważyć, że dotyczy on zupełnie innej sytuacji. We wskazanym wyżej orzeczeniu sprawa toczyła się w postępowaniu zwykłym, natomiast niniejsze postępowanie jest prowadzone w trybie nieważnościowym. Ponadto należy wskazać, że w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008r, sygn. akt II OSK 621/07 inwestor zamontował bez pozwolenia urządzenia stacji bazowej. Natomiast w niniejszej sprawie inwestor spełnił warunki niezbędne dla uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę omawianej stacji bazowej telefonii komórkowej, wynikające zarówno z ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r.( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), jak i innych przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r. są zgodne z prawem. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest bowiem dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa, obligującą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z tych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.