IV SAB/Po 40/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie bezczynności w dostępie do informacji publicznej oddala skargę /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/J. Stankowski /-/M. Dybowski Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. (data prezentaty sekretariatu Rektora –[...] kwietnia 2009 r.; k. 6 akt administracyjnych) M. W. wniósł do Rektora [...] (dalej Rektor) o "udostępnienie i przesłanie kopii orzeczenia dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem, dotyczącego postępowania dyscyplinarnego [...], obwinionego o plagiat wykładu [...]". Wnioskodawca powołał art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i "Ustawę Prasową"; wyjaśnił, że jest dziennikarzem i zbiera materiał prasowy, specjalizuje się w publikacjach dotyczących patologii nauki; sprawa ze względu na nierzetelność naukową samodzielnego pracownika nauki ma duże znaczenie społeczne. Wnioskodawca wskazał numer swej legitymacji Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich ([...]). Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2009 r.) Rektor [...], na podstawie art. 1 ust. 1, art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 112/01/1198 ze zm., dalej ustawa o dostępie do informacji publicznej lub udip), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm., dalej kpa), art. 66 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 164/05/1365 ze zm., dalej Prawo o szkolnictwie wyższym bądź Pszw), odmówił udostępnienia informacji obejmującej przesłanie kopii wnioskowanego orzeczenia dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem dotyczącego postępowania dyscyplinarnego [...]. W szczególności Rektor podniósł, że orzeczenie dyscyplinarne wydane przez Komisję Dyscyplinarną [...] w trybie art. 139 i nast. Prawa o szkolnictwie wyższym, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Choć publiczna szkoła wyższa podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie każda informacja wytworzona w zakresie kompetencji publicznej szkoły wyższej stanowi informację publiczną. Taką informację stanowią jedynie informacje w zakresie wykonywania przez publiczną szkołę wyższą zadań władzy publicznej oraz gospodarowania majątkiem publicznym. Wydanie orzeczenia dyscyplinarnego nie stanowi wykonywania przez publiczną szkołę wyższą zadań władzy publicznej, ale realizację własnej autonomii podlegającej szczególnej ochronie prawnej (k. 2-4 akt administracyjnych). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wnioskodawca napisał, że stanowisko Rektora jest błędne, gdyż nauczyciele akademiccy są osobami publicznymi, a [...] dodatkowo jako [...] jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Orzeczenie dyscyplinarne jest jawne zgodnie z rozporządzeniem "Ministra Szkolnictwa Wyższego"; odmowę udostępnienia wnioskowanego orzeczenia dyscyplinarnego określił jako "utajnienie", które jest sprzeczne z zasadą, że prasa korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistniania prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki (k. 12 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r.) Rektor [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtarzając argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Rektor podniósł w szczególności, że sam fakt zatrudnienia na stanowisku nauczyciela akademickiego nie oznacza pełnienia funkcji publicznej, nie wiąże się bowiem z realizacją władzy publicznej, w tym z wydawaniem decyzji administracyjnych ani z gospodarowaniem majątkiem publicznym. W ocenie Rektora nie została spełniona żadna z przesłanek pozwalających uznać orzeczenie dyscyplinarne za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta związane z postępowaniem dyscyplinarnym wobec nauczycieli akademickich, w tym orzeczenie dyscyplinarne, nie mają charakteru jawnego, a ujawnienie tego orzeczenia następuje wyłącznie w trybie określonym w art. 140 ust. 2 Pszw. Ogłoszenie każdego orzeczenia dyscyplinarnego następuje zgodnie z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich (Dz. U. 58/07/391) jest jawne (k. 8-10 akt administracyjnych). Pismem datowanym "[...] czerwca 2009 r." M. W. wniósł do Sądu, za pośrednictwem Rektora, skargę na bezczynność Rektora w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Rektora do wydania decyzji udostępnienia kopii "Orzeczenia Dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem" w terminie 14 dni od daty wydania wyroku i zasądzenie niezbędnych kosztów. W szczególności w ocenie Skarżącego postępowanie dyscyplinarne jest jawne i mają prawo w nim uczestniczyć wszyscy pracownicy naukowo-dydaktyczni uczelni. Każde orzeczenie dyscyplinarne pozbawiające nauczyciela akademickiego czasowego prawa do wykonywania zawodu jest drukowane jako obwieszczenie publiczne w Dzienniku Urzędowym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Nauczyciele akademiccy są osobami publicznymi, zaś ich praca podlega ocenie publicznej. Zawód nauczyciela, kształtujący poglądy młodych ludzi, wymaga zaufania publicznego. Istotnym w sprawie jest to, że o informację publiczną ubiega się dziennikarz. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wszyscy pracownicy Uniwersytetu mają prawo znać orzeczenie dyscyplinarne wraz z uzasadnieniem, a dziennikarz, który ma szczególne prawa w dostępie do informacji, jest tego prawa pozbawiony pod pozorem, że nie jest to informacja publiczna. Odmowa udzielenia żądanej informacji w sprawie plagiatu naukowego, który jest przestępstwem, to naruszenie wolności prasy i jej prawa do społecznej kontroli decyzji (k. 3-11 akt IV SAB/Po 40/09). W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 lipca 2009 r. - IV SA/Po 502/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 220 § 3 i art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 ppsa, odrzucił skargę M. W. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd wskazał, że jakkolwiek Skarżący, pismem z dnia [...] lipca 2009 r. oświadczył, że cofa skargę, to merytoryczne rozpatrzenie wniosku o cofnięcie skargi jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Stwierdzając, że nie został usunięty brak formalny skargi w postaci wpisu, WSA w Poznaniu skargę odrzucił. Na rozprawie w dniu [...] września 2009 r. pełnomocnik Rektora oświadczyła, że Rektor przesłał odpis prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego Ministrowi, celem jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa, zgodnie z Prawem o szkolnictwie wyższym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. .U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa). Dotyczy ona niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie, w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione w przypadku: niedotrzymania terminu załatwienia sprawy oraz odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W. Pr. 2008, s. 40-43, uw. 34-42 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo). Zasada załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki jest powszechnie przyjęta w prawie polskim – w tym prawie administracyjnym. Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki w ogólnym postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz "Kpa-komentarz" W.Pr. PWN 1999 s.154). W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Zasadę, zgodnie z którą udzielenie informacji publicznej w trybie art. 10 ust. 2 udip, winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, przyjął ustawodawca także w art. 13 ust. 1 udip, wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Art. 13 ust. 1 udip stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 kpa (T. R. Aleksandrowicz "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej" W.Pr. 2006 s. 245; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.X.2002 r.- II SAB/Wr 17/02, akceptowany przez I. Kamińską i M. Rozbicką-Ostrowską "Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych" LexisNexis 2007 s. 112 uw. 1). Normy prawa materialnego i prawa procesowego określają zakres kognicji Sądu w danym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 ppsa; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.1.2009 r.- II OSK 812/08). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić, w jaki sposób winna być rozpatrzona sprawa i nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" Zakamycze, 2006, s. 321, uw. 2 do art. 149; T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" LexisNexis 2008 s. 538 uw. 3) ani bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (odpowiednio- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17.X.2006 r.- VI SAB/Wa 12/06). W tym stanie rzeczy Sąd w niniejszej sprawie nie mógł merytorycznie orzekać w szczególności o: trafności stanowiska Rektora zaprezentowanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r.; obowiązku Rektora wydania decyzji udostępnienia kopii "Orzeczenia Dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem" w terminie 14 dni od daty wydania wyroku; o tym, czy uprawnienia dziennikarza w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej są szersze, niż każdego (art. 2 ust. 1 udip; w tym w świetle art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. 5/84/24 ze zm.; J. Sobczak "Prawo prasowe. Komentarz" Wolters Kluwer 2008 s. 184 i. n; E. Ferenc-Szydełko "Prawo prasowe. Komentarz" Wolters Kluwer 2008 s. 38 i n., I. Dobosz "Prawo prasowe. Podręcznik" Wolters Kluwer 2006 s. 184 i. n.). Zagadnienia te mogły być przedmiotem badania Sądu jedynie w sprawie IV SA/Po 502/09, w której M. W. skarżył merytorycznie decyzję Rektora z dnia [...] czerwca 2009 r. (k. 3-8, 19, 23-25v akt IV SA/Po 502/09). W sprawie na bezczynność Sąd obowiązany jest jedynie badać, czy w dacie wywiedzenia skargi, a następnie w dacie zamknięcia rozprawy, organ pozostawał w bezczynności, bowiem celem postępowania ze skargi na bezczynność jest ochrona strony przez doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (argum. ex art. 149 ppsa; odpowiednio- postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.5.2008 r.- II FSK 880/07). Do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 ppsa). Z tym momentem organ administracyjny staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy – co też w niniejszej sprawie Rektor uczynił. Ustawodawca nakazuje, by - w razie uznania skargi za zasadną - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a pppsa, zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 ppsa). Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi, choćby organ podjął akt już po wszczęciu postępowania. Od takiej sytuacji, w której nie ma podstaw do oddalenia skargi, bowiem organ pozostawał w bezczynności w chwili wywiedzenia skargi, ale w toku postępowania sądowego wydał akt lub podjął czynność, której domagała się strona- do daty orzekania przez sąd (co skutkowałoby umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego i zasądzeniem kosztów od organu na rzecz skarżącego- art. 161 § 1 pkt 3 i art. 201 § 1 ppsa), należy jednak odróżnić sytuację, która ma miejsce w niniejszej sprawie. Powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Oznacza to, że sąd oddala skargę na bezczynność organu wtedy, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (uzasadnienie uchwały składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.11.2008 r. - I OPS 6/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał ustaleń zdarzeń procesowych w wyżej przedstawionej części historycznej uzasadnienia. Poza sporem jest to, że decyzja Rektora z dnia [...] maja 2009 r. została wydana w reakcji na wniosek Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i, że została doręczona Skarżącemu, który od tej decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. została Wnioskodawcy doręczona dnia [...] czerwca 2009 r. (k. 7-10 akt administracyjnych). Skarga na bezczynność (datowana dnia "[...] czerwca 2009 r." została nadana na adres Rektora w polskim urzędzie pocztowym dnia [...] czerwca 2009 r. (k. 3, 11 akt IV SAB/Po 40/09), a doręczona organowi dnia [...] czerwca 2009 r. (data prezentaty, k. 2 akt IV SAB/Po 40/09). Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi przez Skarżącego Rektor nie pozostawał w bezczynności, skoro wydał decyzje z dnia: \[...] maja 2009 r. i [...] czerwca 2009 r., rozstrzygające merytorycznie o wniosku M. W. Jakikolwiek bowiem przejaw działania ze strony organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (odpowiednio- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2.12.2005 r.- II SAB/Wa 154/05, akceptowany przez I. Kamińską i M. Rozbicką-Ostrowską – op. cit. s. 113 uw. 2). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. Orzekanie o kosztach postępowania nie było konieczne, skoro zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu tylko w razie uwzględnienia skargi (art. 200 ppsa) bądź umorzenia postępowania w warunkach przewidzianych w art. 201 ppsa, a żadna z tych sytuacji w sprawie nie zachodziła. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/J. Stankowski /-/M. Dybowski mb