II GSK 11/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 805/09 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Relacjonując stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskiem z dnia 8 czerwca 2004 r. skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. organ przyznał S. S. wnioskowane płatności w łącznej wysokości 10.600,83 zł. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż podstawę przyznania płatności stanowi art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), zgodnie z którym producent rolny ma prawo do ubiegania się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, jeżeli spełnia łącznie określone w ustawie przesłanki: jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, grunty rolne utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami jest nie mniejsza niż 1 ha. W niniejszej sprawie producent rolny S. S. wraz z małżonką W. S. przekazał gospodarstwo rolne w dniu [...] listopada 2004 r. na rzecz córki M. S. na podstawie umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 2004 r., a więc w dacie wydawania decyzji o przyznaniu płatności, tj. w dniu [...] grudnia 2004 r., nie był posiadaczem gospodarstwa. Tym samym decyzja ta rażąco naruszała przepis art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] marca 2009 r. Wyjaśniając powody oddalenia skargi Sąd I instancji wskazał, że warunkiem uzyskania płatności bezpośrednich jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych). Natomiast na mocy art. 4 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji przyznającej płatności, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do Kierownika Biura Powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy określa warunki uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, przy czym jednym z nich jest posiadanie przez producenta rolnego składającego wniosek o przyznanie płatności gospodarstwa rolnego - działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy ma charakter szczególny, albowiem dotyczy przypadku, gdy płatność zostaje przyznana innemu podmiotowi niż ten, który złożył wniosek pomocowy w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne zostaje przekazane w okresie między złożeniem wniosku, a wydaniem decyzji. Przepis ten stoi na przeszkodzie przyznaniu płatności bezpośrednich pierwszemu posiadaczowi gospodarstwa, jeżeli przekaże to gospodarstwo przed rozstrzygnięciem o płatnościach w jego sprawie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdzie skarżący - pierwszy posiadacz gospodarstwa rolnego, przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta przed wydaniem decyzji przyznającej mu płatności do gruntów rolnych. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne i prawne zasadnie zdaniem Sądu organy przyjęły, iż decyzja z [...] grudnia 2004 r. przyznająca - wbrew dyspozycji art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych - płatności pierwszemu posiadaczowi gospodarstwa rolnego, była dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto Sąd pierwszej instancji podniósł, że spełnienie przez skarżącego jednego z warunków określonych w art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, dotyczącego utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, jest niewystarczające dla uzyskania płatności, w sytuacji, gdy zastosowanie w sprawie znajduje art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Skoro płatności bezpośrednie są przyznawane za dany rok kalendarzowy, wyzbycie się posiadania przed upływem roku kalendarzowego, w którym wnioskowano o płatność sprawia, że odpada przesłanka przyznania płatności za ten rok, a organ winien odmówić tego świadczenia. Konkludując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). II W skardze kasacyjnej S. S. zaskarżając to orzeczenie w całości domagał się jego zmiany i uchylenia zaskarżonej decyzji lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie; - art. 143 b ust. 4 i ust. 5 w zw. z pkt 2 Preambuły Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz. Urz. UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., str. 1 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie Nr 1782/2003), w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że warunkiem przyznania płatności bezpośrednich za 2004 r. było oprócz posiadania gruntów rolnych, również złożenie wniosku przez nabywcę tychże gruntów w terminie 14 dni od dnia nabycia posiadania, podczas gdy przepisy wspólnotowe (wyższej rangi) warunkują uzyskanie prawa do jednolitej płatności obszarowej od wykorzystywania użytków rolnych na działalność rolniczą z uwzględnieniem utrzymywania tychże użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej, - art. 2 pkt a w zw. z pkt 2 Preambuły Rozporządzenia Nr 1782/2003 poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, że wymieniona w pkt 1 petitum przedmiotowej skargi kasacyjnej ustawa krajowa realizuje wspólne warunki płatności bezpośrednich uwzględnione min. w pkt 2 Preambuły Rozporządzenia wspólnotowego, w szczególności przez uznanie na gruncie ustawodawstwa krajowego definicji rolnika, jako osoby będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, a nie jak w powyżej przywołanym przepisie, jako osoby prowadzącej działalność rolniczą 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 ust. 1 p.p.s.a. na skutek nieuwzględnienia art. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich prowadzącego do pominięcia ww. przepisów wspólnotowych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 tej ustawy poprzez uznanie braku podstaw do jej uwzględnienia, a w konsekwencji do: - naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku zastosowania w pierwszej kolejności ustawy krajowej, zamiast przepisów wspólnotowych mających pierwszeństwo w związku z wejściem w życie z dniem 1 maja 2004 r. Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), a w szczególności art. 36 i 37 w zw. z art. 299 Traktatu oraz na ich podstawie wydanego Rozporządzenia Nr 1782/2003. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z punktu widzenia prawa wspólnotowego (pkt 2 Preambuły, art. 143b ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia Nr 1782/2003), prowadzenie działalności rolniczej i utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej warunkuje prawo rolnika do otrzymania płatności bezpośredniej. Przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego, nieskutkujące zaniechaniem działalności rolniczej, ani utrzymaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej nie powinno skutkować pozbawieniem prawa do dopłaty, gdyż zgodnie z założeniami wspólnej polityki rolnej dopłaty bezpośrednie odnoszą się do gruntów rolnych, a nie do rolników. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (a więc przepis o niższej randze), uzależnił ich przyznanie od kwestii stricte podmiotowych, co stoi w sprzeczności z regulacją wspólnotową. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do powyższych sprzeczności. Rozpoznał jedynie sprawę na gruncie przepisów ustawy krajowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza, iż kontroli sądowej podlega zastosowanie jak i wykładnia tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach w niej zakreślonych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarżący kwestionując wyrok Sądu I instancji w zasadzie we wszystkich zarzutach skargi kasacyjnej prezentuje pogląd o wadliwości orzeczenia powstałej na skutek niezastosowania w procesie kontroli decyzji przepisów wspólnotowych – art. 143 b ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 i pkt 2 Preambuły do tego Rozporządzenia. Ponadto wykazuje, iż istnieje niedostrzeżona przez Sąd I instancji sprzeczność pomiędzy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm., zwanej dalej ustawą z 2003 r. o płatnościach bezpośrednich) z przepisami Rozporządzenia Nr 1782/2003. W jego ocenie regulacja krajowa zawarta w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy "upodmiotowiła kwestię dopłat bezpośrednich uzależniając ich przyznanie od kwestii stricte podmiotowych", gdy tymczasem "zgodnie z założeniami wspólnej polityki rolnej dopłaty bezpośrednie odnoszą się do gruntów rolnych, a nie rolników". Pogląd ten, oparty na fragmentarycznej analizie przepisów wspólnotowych, jest daleko idącym uproszczeniem złożonego problemu dopłat bezpośrednich, a wyprowadzone z niego wnioski są nie do zaakceptowania. Płatności bezpośrednie, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, są formą wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej. Ustawa z 2003 r. o płatnościach bezpośrednich ustalała warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określonych w przepisach Rozporządzenia Nr 1782/2003. W art. 2 a tego Rozporządzenia prawodawca wspólnotowy zdefiniował pojęcie rolnika stanowiąc, iż "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na powiązanie osoby fizycznej lub prawnej czy też grupy osób z ich gospodarstwem ("których gospodarstwo znajduje się (...)") i z prowadzeniem działalności rolniczej. Rozporządzenie wprowadziło także zasadę, iż płatności przyznawane są na wniosek rolnika, złożony w określonym przez Państwa Członkowskie terminie, nie później niż 15 maja (art. 22 i art. 34). Już tylko z tych przyczyn niezasadne jest twierdzenie, iż płatności bezpośrednie nie są powiązane z rolnikiem, który na określonych działkach rolnych prowadzi działalność rolniczą i utrzymuje grunty w dobrej kulturze rolnej. Przyznawane są one bowiem na wniosek tego rolnika a każda zmiana podmiotowa powoduje następstwa w zakresie uprawnień do płatności, co wynika wprost z regulacji wspólnotowej zawartej w przepisach wykonawczych do powołanego przez skarżącego Rozporządzenia Nr 1782/2003. Na podstawie odesłania zawartego w art. 145 Rozporządzenia Komisja, uwzględniając wymóg przyjęcia szczegółowych przepisów dotyczących wdrożenia tego aktu, wydała Rozporządzenie Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18, zwanego dalej: Rozporządzeniem Nr 796/2004). Rozporządzenia, jako jedna z form wtórnego prawa wspólnotowego, są aktami prawnymi, które obowiązują w całości i podlegają bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia w państwach członkowskich nie wyklucza jednakże możliwości nałożenia na państwa członkowskie obowiązku wydania odpowiednich aktów normatywnych (przepisów wykonawczych), gdy wymagają tego przepisy rozporządzenia. W art. 74 Rozporządzenia Nr 796/2004 zostały określone następstwa przekazywania gospodarstw rolnych w zakresie nabycia prawa do uzyskania płatności z nimi związanych. Prawodawca wspólnotowy przyjął, że przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa w przypadku, gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy (ust. 2). Pomoc, o którą ubiega się przekazujący, przyznawana jest przejmującemu w przypadku, gdy w odpowiednim czasie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy, przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze, a ponadto zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa (ust. 3). W przypadku zaś, gdy wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy, a gospodarstwo przekazywane jest w całości przez jednego rolnika na rzecz drugiego po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, pomoc może zostać przyznana przejmującemu, pod warunkiem, że w czasie przekazywania ustalanym przez państwa członkowskie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy oraz przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze (ust. 5). Według ust. 6 państwa członkowskie mogą przy tym zdecydować, tam gdzie ma to zastosowanie, o przyznaniu pomocy przekazującemu. W takim przypadku: przejmującemu nie przyznaje się żadnej pomocy; państwa członkowskie zastosują, z potrzebnymi zmianami, wymogi określone w ust. 2-5 tego przepisu. Przepis art. 74 ustanawia również wiążące zasady przekazywania gospodarstw, odnoszące się do stron tej czynności przyjmując, że: 1. wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego; 2. wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych; 3. gospodarstwo przekazane uważa się, tam gdzie ma to zastosowanie, za odrębne gospodarstwo w odniesieniu do roku gospodarczego lub danego okresu premiowego (ust. 4 art. 74 Rozporządzenia). Z omówionej regulacji wspólnotowej wynikają zatem następstwa przekazania gospodarstwa rolnego w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a przyznaniem płatności. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 2003 r. o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z przyznaną krajom członkowskim w Rozporządzeniu Nr 796/2004 kompetencją, ma charakter wykonawczy i uzupełniający odnośnie przyjętych w Rozporządzeniu reguł przyznawania pomocy w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Omawiany przepis nie "pozbawia prawa do dopłaty", lecz przenosi to prawo na rzecz innego podmiotu i w aspekcie proceduralnym ma ten skutek, że stroną postępowania wszczętego wnioskiem poprzednika, a następnie adresatem decyzji, staje się przejmujący. Prawo do wystąpienia o przyznanie płatności stanowi w tym wypadku wyjątek od sztywnej reguły obowiązku przestrzegania przez kraje członkowskie wiążącego określenia terminu składania wniosków oraz przyznawania pomocy tylko temu producentowi rolnemu, który wystąpił na dany rok o taką pomoc. Nie ma zatem sprzeczności pomiędzy przepisami prawa krajowego a omówionymi przepisami prawa wspólnotowego regulującymi następstwa przekazania gospodarstwa rolnego w zakresie uprawnień do dopłat. Wskazać przy tym należy, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 143 b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Nr 1782/2003 nie reguluje omówionych kwestii. W stanie prawnym wiążącym dla sprawy art. 143 b ust. 1 stanowił, że Obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych. Natomiast zgodnie z ust. 5 tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, wszystkie działki rolne odpowiadające kryteriom określonym w ust. 4 kwalifikują się do tych płatności. Minimalna powierzchnia kwalifikujących się obszarów na gospodarstwo rolne, co do której można składać wniosek o płatności wynosi 0,3 ha. Jednakże, każde nowe Państwo Członkowskie może podjąć decyzję, na podstawie obiektywnych kryteriów i po zatwierdzeniu przez Komisję, o ustanowieniu wyższej minimalnej powierzchni na poziomie nieprzekraczającym 1 ha. Nie trafne jest także zarzucanie naruszenia motywu 2 Preambuły do omawianego Rozporządzenia. Preambuła nie ma mocy prawnie wiążącej, wskazuje jedynie na generalne cele, jakim ma ten akt służyć. Z przedstawionych powodów za niezasadne należało uznać także zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oparto na poglądzie niezastosowania w sprawie przepisów Rozporządzenia Nr 1782/2003. Naczelny Sąd Administracyjny wykazał, iż powołany przez skarżącego przepis prawa wspólnotowego nie reguluje kwestii rozstrzygniętej w tej sprawie. Problem ten został uregulowany w art. 74 Rozporządzenia Nr 796/2004. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.