II OSK 599/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Bożena Walentynowicz del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 510/09 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 23 września 2009 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 510/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpoznając skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 października 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Świeckiego z 26 czerwca 2008 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności. Starosta Świecki decyzją z 26 czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1, 3 i 5, art. 128 ust. 1 pkt 4 i 6, art. 131 ust. 1 i 4, art.135 pkt 3 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne oraz § 19 ust. 1 pkt 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz wykonanie wylotu betonowego z płytą betonową wypadową w km 7+810 Strugi Komórsk w Warlubiu, a także na wykonanie przebudowy przepustu drogowego z kręgów betonowych w km 7+830 Strugi Komórsk, uzasadniając to tym, że pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz wykonanie urządzeń wodnych udzielono pod warunkiem realizacji określonych w pozwoleniu obowiązków. Od decyzji tej odwołanie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy, podnosząc uwagi i zastrzeżenia dotyczące uczestniczenia przez ten podmiot w utrzymaniu Strugi Komórsk na odcinku od km 7+610 do km 7+810, twierdząc, że do jej zadań nie należy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 30 października 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podnosząc w uzasadnieniu, że urządzenia wodne odprowadzające wody opadowe i roztopowe z nawierzchni jezdni stanowią ważny element infrastruktury drogowej i umożliwiają skuteczne odwodnienie dróg oraz zmniejszają podatność nawierzchni dróg na uszkodzenia i zniszczenia oraz że w jego ocenie zapewnienie właściwego stanu nawierzchni oraz urządzeń wodnych powoduje zwiększenie obowiązków właścicieli dróg i w konsekwencji wiąże się ze zwiększonym kosztem ich eksploatacji, konserwacji i napraw. W skardze do Sądu pierwszej instancji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając, że zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie treści jej art. 22 ust. 2 i art. 64 ust. 1a. Skarżąca podniosła, że jest obowiązana do utrzymywania infrastruktury drogowej nie ze względu na własne korzyści, lecz z uwagi na interes publiczny oraz że nie jest jej ustawowym obowiązkiem utrzymywanie urządzeń wodnych, tak jak zapisano to w punkcie trzecim decyzji Starosty z 26 czerwca 2008 r. Wskazano, że przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego było zgodnie z art. 37 pkt 2 oraz art. 122 ust 1 pkt 3 Prawa wodnego szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu do Strugi Komórsk w km 7+810 w Warlubiu wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr 1 od km 104+430 do km 104+740 oraz wykonanie urządzeń wodnych: wylotu betonowego z betonową płytą wypadową w km 7+810 Strugi Komórsk w Warlubiu dla rurociągu Ø 30 cm oraz przebudowa przepustu drogowego z kręgów betonowych Ø 150 cm w km 7+830 Strugi Komórsk w ciągu drogi krajowej nr 1. Zdaniem strony skarżącej w myśl art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo wodne, w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści, natomiast Starosta Świecki w decyzji z 26 czerwca 2008 r. stwierdził obowiązek uczestniczenia w utrzymaniu Strugi Komórsk na odcinku od km 7+610 do km 7+810 bez jednoczesnego określenia korzyści jakie czerpie skarżąca oraz związanych z tym kosztów udziału w utrzymaniu urządzeń wodnych, które powinny być ściśle określone. Ponadto skarżąca zarzuciła, że naruszono art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem nie wskazano podstawy nałożonych obowiązków. Wyjaśniając przyczyny uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 128 ust. 1 Prawa wodnego w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Ponadto, jak wskazał, zgodnie z art. 128 ust 2 pkt 3 powołanej ustawy w pozwoleniu wodnoprawnym, w razie potrzeby, dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w razie potrzeby organ administracji publicznej winien w wydawanym pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustalić czy na adresacie tego pozwolenia ciąży obowiązek wykonania robót lub partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych przez niego korzyści np. z tytułu korzystania z urządzeń wodnych należących do innych podmiotów. Ponadto, zdaniem tego Sądu, w celu określenia tych obowiązków organ administracji przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego winien przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. W ocenie Sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie wykonał ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Wydane przez niego pozwolenie wodnoprawne nie określa, czy na podmiocie będącym adresatem pozwolenia wodnoprawnego ciążą obowiązki określone w art. 128 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Wprawdzie w punkcie II. 2 decyzji organ pierwszej instancji zobowiązał jej adresata do wykonania urządzeń wodnych zgodnie z dokumentacją, a następnie prawidłowego eksploatowania i utrzymywania w należytym stanie technicznym oraz w punkcie III. 3 zobowiązano uprawnionego do uczestniczenia w utrzymaniu Strugi Komórsk na odcinku od km 7+610 do km 7+810, niemniej jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, tak sformułowane zobowiązanie nie spełnia wymogów ustalonych w art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepis ten wskazuje, iż organ określając obowiązek partycypacji adresata pozwolenia wodnoprawnego w kosztach utrzymania wykorzystywanych przez niego urządzeń wodnych, należących do innych podmiotów, winien dokonać tego wskazania mając na uwadze wielkość lub rodzaj korzyści jakie odniesie on z tego tytułu. A zatem jeżeli organ uznał, iż w rozpoznawanej sprawie istnieje potrzeba ustalenia obowiązku, o którym mowa powyżej, to winien był w pozwoleniu wodnoprawnym dokładnie wskazać wysokość lub procentowy udział adresata decyzji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, określając go samodzielnie, bądź odnosząc się do konkretnych ustaleń zawartych w tym zakresie przez zainteresowane strony. Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przy pojawieniu się powyższych wątpliwości należy mieć na względzie również i tę dodatkową okoliczność, że zaskarżone rozstrzygnięcie, w części cytowanej powyżej, zostało zredagowane w sposób, który uniemożliwia wykonanie nałożonego obowiązku. Stwierdził, że w decyzji administracyjnej można, co prawda zawrzeć warunek zawieszający (tu odnoszący się do wzrostu kosztów), lecz rozstrzygnięcie decyzji nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, jaki skutek nastąpi poprzez spełnienie się danego warunku, czego kontrolowane rozstrzygnięcie nie spełnia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nakładając obowiązek wykonania robót nie określono, na czym mają one polegać, a partycypacja w kosztach nie odnosi się do żadnej określonej wartości. Podnoszona kwestia, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie została też w jakikolwiek sposób wyjaśniona czy też sprecyzowana przez organ odwoławczy, który również pozwolił sobie na bardzo ogólnikowe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o treści "Ze względu na fakt, że urządzenia wodne odprowadzające wody opadowe i roztopowe z nawierzchni jezdni stanowią ważny element infrastruktury drogowej umożliwiają skuteczne odwodnienie dróg oraz zmniejszają podatność nawierzchni dróg na uszkodzenia i zniszczenia. Zapewnienie właściwego stanu nawierzchni oraz urządzeń wodnych powoduje zwiększenie obowiązków właścicieli dróg, wiąże się to ze zwiększonym kosztem eksploatacji, konserwacji i ich napraw." Sąd pierwszej instancji powołał się również na art. 22 ust. 2 Prawa wodnego, stwierdzając, że wynika z niego, iż organ administracji przy nałożeniu obowiązków, powinien najpierw przesądzić, że w wyniku realizacji przedsięwzięcia wzrosną koszty utrzymania wód, a następnie winien ustalić stopień ich wzrostu, inaczej, bowiem nie sposób określić zakresu obciążenia obowiązkiem, czego wymagają wskazane przepisy. Ustalenia te powinny, jak wskazał, wynikać z materiału dowodowego, na podstawie którego można byłoby ustalić stopień tego przyczynienia się strony, jak i odpowiadający mu z tego tytułu wzrost kosztów utrzymania wód. Odnosząc to do okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powinno być ustalone w jakim stopniu skarżąca odniesie korzyści z odprowadzania wód opadowych do Strugi Komórsk oraz w jakim zakresie przyczynia się do wzrostu kosztów utrzymania Strugi Komórsk na odcinku od km 7+610 do km 7+810. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ pierwszej instancji nie poczynił tych ustaleń. Sąd pierwszej instancji uznał też, że nie powołano materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, którym nałożono na stronę określone obowiązki. W związku z tym stwierdził, że jakkolwiek odróżnić należy sytuację nieistnienia przepisu prawnego uzasadniającego nałożenie na określony podmiot obowiązku, która skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego aktu prawnego, to niepowołanie takiej podstawy pomimo jej obowiązywania, jak również obowiązku wyraźnego wskazania, wynikającego z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jest uchybieniem procesowym, dodatkowo przemawiającym za koniecznością uchylenia orzeczenia w taki sposób wydanego. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku zarzucono naruszenie art. 22 ust. 2 i art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i niewłaściwym ich zastosowaniu. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że organ administracji prawidłowo uznał, że na adresacie pozwolenia wodnoprawnego ciąży obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania wód i urządzeń wodnych. Wywiedziono, że nie było konieczne przeprowadzanie szczegółowego postępowania wyjaśniającego bowiem orzeczenie mogło ograniczać się tylko do stwierdzenia zasady, iż na adresacie decyzji ciąży ten obowiązek. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w okolicznościach sprawy istniały podstawy do stwierdzenia istnienia takiego obowiązku. Kwestia szczegółowego ustalenia zakresu tego obowiązku, jego zdaniem, należy do przedmiotu odrębnego postępowania wszczynanego na wniosek uprawnionego w razie konieczności dokonania podziału kosztów i ustalenia wysokości partycypacji, wówczas gdy zainteresowani nie mogą dojść do porozumienia. Wynika to, jak wskazano, z art. 22 ust. 2 Prawa wodnego. Autor skargi kasacyjnej twierdził też, że nieistotne jest rozważanie na temat korzyści odnoszonych przez uprawnionego. Wskazał, że uprawniony jako zarządca drogi jest zobowiązany do jej należytego utrzymania i w granicach tego obowiązku mieści się odprowadzanie wód z drogi. Zakres korzyści, jak stwierdzono, będzie wynikiem ustaleń empirycznych. Odmówienie ustalenia istnienia co do zasady tego obowiązku kłoci się zarówno z zasadą słuszności, jak i uczestnictwa, wyrażoną w art. 22 ust. 2 i art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. W oparciu o te podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 22 ust. 2 oraz art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie jest zasadny. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że zakłady, które przez wprowadzanie ścieków do wód albo w inny sposób przyczyniają się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód, ponoszą taką część kosztów, w jakiej nastąpił ten wzrost oraz że podziału kosztów, na wniosek właściciela wody, dokonuje, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei w drugim z powołanych przepisów stanowi się, że w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. Wskazane przepisy dotyczą więc różnych sytuacji. Pierwszy dotyczy udziału w kosztach utrzymania wód, drugi w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Tymczasem Sąd pierwszej instancji oba te przepisy zastosował do prawnej oceny jednego zagadnienia, mianowicie zasadności nałożenia w pozwoleniu wodnoprawnym, na adresata tego pozwolenia, obowiązku uczestniczenia w utrzymaniu Strugi Komórsk na określonym odcinku jej biegu. Sąd ten nie wyjaśnił przy tym czy uznał, że Struga Komórsk jest urządzeniem wodnym, czy naturalnym ciekiem wodnym. Kwestia ta jest natomiast istotna, gdyż w pierwszym przypadku zastosowanie miałyby przepisy dotyczące podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych, a więc m.in. art. 61 ust. 1 i 1a oraz art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, zaś w drugim przypadku zastosowanie miałyby przepisy dotyczące podziału kosztów utrzymania wód, a więc m.in. art. 22 i art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego. Uchybienie Sądu pierwszej instancji jest więc istotne dla wyniku sprawy i przy tym wymaga ponownego jej rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, który musi ocenić czego w istocie dotyczy kwestionowana część pozwolenia wodnoprawnego, mianowicie czy obowiązku udziału w kosztach utrzymania wód, czy obowiązku udziału w kosztach utrzymania urządzenia wodnego. Następnie Sąd ten winien ocenić możliwość nałożenia w pozwoleniu wodnoprawnym takiego obowiązku jedynie co do zasady, a więc bez konieczności precyzowania wysokości poszczególnych udziałów w kosztach. Przy czym ocena ta będzie wymagała analizy wszystkich przepisów dotyczących albo kosztów utrzymania wód albo kosztów utrzymania urządzeń wodnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i z tego powodu na mocy art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, na mocy art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania.