II SA/Sz 820/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi Z. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. Nr [..], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. i Z. S. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi, wniesionej przez Z. i Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 148 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) oraz art. 3, art. 7 ust. 6, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję własną Kolegium z dnia [...] r., Nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia [...] r. w sprawie wygaszenia decyzji organu I instancji stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] r. w sprawie wygaszenia decyzji tego organu z dnia [...] r., znak: [...] stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej na rzecz Z. i Z. S. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 738/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Z. i Z. S. na wyżej opisaną decyzję Kolegium. Wyrok Sądu uprawomocnił się w dniu 17 stycznia 2006 r. Pismem z dnia [...] r. Z. i Z. S. zwrócili się z wnioskiem do Starosty S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w celu jej uchylenia i orzeczenia o przeniesieniu prawa do ekwiwalentu na rzecz syna – K. S., na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 i art. 154 Kpa. Uzasadniając swój wniosek Z. i Z. S. podnieśli, iż decyzją organu I instancji z dnia [...] r. pozbawieni zostali prawa do ekwiwalentu, bowiem swoje gospodarstwo na podstawie umowy darowizny przekazali synowi – K. S. Zdaniem wnioskodawców Starosta S., opierając się na błędnej wykładni przepisów art. 7 ust. 6a i art. 11 ust.1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, nie przeniósł prawa do ekwiwalentu na rzecz ich syna. W opinii strony w późniejszym czasie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne w sprawie, nieznane organowi w dniu wydania decyzji, a mianowicie: "brak wiedzy o właściwych regułach wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych". Okoliczności te, według Z. i Z. S. zostały potwierdzone w pismach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., a także w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 103/04, a także w opinii dr S. K. (Uniwersytet S.) z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 148 § 1, art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art. 3, art. 7 ust. 6, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) – odmówiło wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że powołane przez wnioskodawców stanowisko, opinie i tezy nie stanowią nowych okoliczności faktycznych, a zatem nie mogą być powodem uzasadniającym wznowienie postępowania, ani też przedmiotem oceny merytorycznej, mogącej doprowadzić do uchylenia lub zmiany wnioskowanej decyzji. Odmienna interpretacja podstaw prawnych decyzji nie może bowiem stanowić podstawy do jej wzruszenia we wnioskowanym trybie. Kolegium podkreśliło, że wznowienie postępowania służy usunięciu kwalifikowanych wad decyzji, ściśle skonkretyzowanych w treści przepisu art. 145 § 1 Kpa. Wśród tych przesłanek nie wymienia się odmiennej interpretacji przepisów prawnych. Z. i Z. S. pismem z dnia [...] r. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium oraz o uwzględnienie żądań podniesionych we wniosku z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 § 1, art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną postępowanie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Organ podniósł dalej, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pełni podziela stanowisko wyrażone w decyzji własnej z dnia [...] r. oraz argumenty tam powołane. Nie może bowiem stanowić przesłanki do wznowienia postępowania nowa wykładnia przepisów prawnych, nie jest ona bowiem nowym dowodem, ani nowym faktem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Zdaniem Kolegium nowe okoliczności, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, tworzą określony stan faktyczny i prawny, który musiał istnieć w chwili wydania poddanej kontroli decyzji, jednakże nie był znany organowi ją wydającemu z przyczyn niezależnych od organu. Przestawione przez wnioskodawców stanowisko w sprawie nie dowodzi istnienia jakichkolwiek nowych okoliczności, spełniających formalne kryteria zacytowanego przepisu, które mogłyby stanowić podstawę merytorycznej oceny zasadności uchylenia decyzji, przeprowadzonej we wznowionym postępowaniu. W tej sytuacji Kolegium za bezpodstawne uznało wznowienie postępowania z przyczyn powołanych we wniosku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. i Z. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi skarżący powołali argumenty, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów administracyjnych (ostatecznych decyzji, postanowień) polega na badaniu ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego mającymi zastosowanie w konkretnej sprawie. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt w istotny sposób narusza prawo, sąd - stosownie do wskazań art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność (w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa). W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 ww. ustawy ). Zgodnie z art.134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, a nadto stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] r. dokonana według kryterium zgodności z prawem i w wyżej wskazanych granicach doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] r., odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia [...] r. Nr [...]. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja SKO , wydane zostały w ramach postępowania wznowieniowego, tj. w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku do której zaistniała jedna z okoliczności, będących podstawami wznowienia postępowania, wskazanych w treści art. 145 § 1 i art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej Kpa. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 148 § 1 Kpa). Zgodnie z treścią art. 149 Kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1), natomiast odmowa jego wznowienia następuje w drodze decyzji (§ 3). Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Mając na względzie powołane wyżej przepisy stwierdzić należy, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną ma charakter dwuetapowy. Mianowicie, w pierwszym etapie organ bada, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz czy opiera się na ustawowej przesłance wznowienia postępowania, a więc czy strona zainteresowana wznowieniem postępowania powołała się chociażby na jedną z przesłanek określonych w art. 145 § 1 Kpa, a także czy podanie to zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 148 Kpa. Pozytywna ocena wyżej wymienionych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast negatywna do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Dopiero wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, tj. postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania możliwe jest tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda, bądź z przyczyn przedmiotowych, a więc gdy żądanie dotyczy np. decyzji nieostatecznej lub gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez stronę z uchybieniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa , a brak jest podstaw do ich przywrócenia, bądź gdy w podaniu o wznowienie postępowania nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1Kpa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 122/98 – ONSA 1999/2/53. Powyższe oznacza, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia, a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skarżący Z. i Z. S. domagali się bowiem wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przesłanki określonej w treści art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając wznowienia postępowania, wskazało, że powołane przez stronę stanowisko, opinie i tezy nie stanowią nowych okoliczności faktycznych, a zatem nie mogą być powodem uzasadniającym wznowienia postępowania w sprawie. Skoro w niniejszej sprawie organ nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, nie mógł merytorycznie rozstrzygać co do treści wniosku złożonego przez stronę. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Oparcie przez organ administracji decyzji o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest sprzeczne z treścią art. 149§ 3 w zw. z 149 § 2 Kpa i tym samym uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2390/99, Lex nr 54732). W orzeczeniu tym Sąd wskazał, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że Kolegium pomimo tego, iż w rozpoznawanej sprawie nie wznowiło postępowania, wypowiedziało się merytorycznie co do przesłanki wznowienia postępowania, czym naruszyło w sposób istotny dyspozycję art. 149 § 3 w zw. z art. 149 § 2 Kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżących o wznowienie postępowania, rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższych zapatrywań prawnych sądu. Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm.) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy.