VII SA/Wa 1064/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] na podstawie art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił Stowarzyszeniu [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest m. in. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a. Zdaniem organu Stowarzyszenie [...] nie może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bądź stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, gdyż nie spełnienia kryteriów z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że Stowarzyszeniu [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Skarżące stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną i nie posiada osobowości prawnej, więc w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące ochrony środowiska ani przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżące Stowarzyszenie podniosło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego lecz zupełnie nowym i odrębnym postępowaniem i mają do niego zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze wskazano, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpatruje się w oparciu o takie przepisy, jakie obowiązywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Natomiast art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w obecnie obowiązującym brzmieniu wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r., a więc po dacie wydania decyzji przez Burmistrza Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2002 r. Z uwagi na powyższe przepis ten nie powinien być zastosowany. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa mimo błędnego uzasadnienia. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., odmawiające Stowarzyszeniu [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organy obu instancji uznały, iż Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zapis tego przepisu wskazuje, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest możliwy, o ile spełnione są łącznie obie ustawowe przesłanki uzasadniające to dopuszczenie, a mianowicie: wynika to z celów statutowych organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Ponadto przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie "dotyczy innej osoby", co należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tej osoby lub która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Postępowanie administracyjne natomiast dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, gdy w jego wyniku zostaje wydana decyzja, która rozstrzyga wprost o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, którego treść wpływa także na prawa i obowiązki tego podmiotu. Z mocy ustawy, przy spełnieniu określonych przesłanek, organizacje społeczne mogą zostać dopuszczone do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym interesu innej osoby. Jedną z grup szeroko rozumianych organizacji społecznych są stowarzyszenia. Stowarzyszenie [...] zostało wpisane do Ewidencji Stowarzyszeń Zwykłych Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu [...]. Celem działania Stowarzyszenia zapisanym w statucie jest ochrona interesów mieszkańców [...] we wszystkich sprawach związanych z zamieszkiwaniem w tej dzielnicy W. poprzez monitorowanie zgodności działań podejmowanych przez podmioty działające na terenie [...], a w szczególności przez organy administracji publicznej, z interesem społeczności lokalnych i interesem publicznym i występowanie w sprawach objętych monitoringiem stowarzyszenia przed organami nadzorującymi przestrzeganie prawa, sądami oraz organami administracji publicznej. Ponadto Stowarzyszenie w statucie wskazało, że cel Stowarzyszenia jest realizowany przez bezpośrednie kontakty i korespondencję z jednostkami samorządowymi, urzędami administracji państwowej, sądami administracyjnymi i powszechnymi oraz organizacjami związanymi z celem Stowarzyszenia. Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości, że cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Cel Stowarzyszenia sformułowany jest ogólnie. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Innymi słowy miedzy celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi istnieć prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 125/05 - ONSA/WSA 2006 r. nr 6, poz. 154). Drugą przesłanką uzasadniającą realizację uprawnień Stowarzyszenia na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wzgląd na ochronę interesu społecznego. Organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem Stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. Odnosząc się do powyższych przesłanek należy stwierdzić, że jak to wskazano wyżej cel Stowarzyszenia sformułowany jest ogólnie i nie został w toku postępowania skonkretyzowany. We wniosku zasadność dopuszczenia do udziału Stowarzyszenie uzasadniło terenem inwestycji – [...] oraz charakterem niniejszego postępowania – a więc poważnym podejrzeniem, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższego Stowarzyszenie wywiodło wniosek, iż wynik postępowania dotyczy w sposób oczywisty interesu mieszkańców [...] i to zdaniem Stowarzyszenia wypełnia przesłankę ochrony interesu społecznego. Z pewnością fakt wydania pozwolenia na budowę, a następnie realizacja inwestycji dotyczyć może interesów pewnej grupy ludzi. Trudno jednak zgodzić się ze stanowiskiem Stowarzyszenia, iż wydane pozwolenie na budowę na działce przy ul. [...] w W. dotyczy interesów mieszkańców całej dzielnicy – [...]. Poza tym należy rozróżnić różne rodzaje interesu. Interesem prawnym - stosownie do art. 28 k.p.a. - jest interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie znajduje to oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, będących podstawą konkretnych roszczeń. Osoba wykazująca jedynie interes faktyczny nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Interes prawny ponadto powinien rzeczywiście, realnie istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, a zatem nie może on być tylko hipotetyczny (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, niepubl.). Za koniecznością wykazania istnienia interesu pranego przemawia również fakt, że zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, a stosownie do art. 28 k.p.a. każdy podmiot aby legitymować się przymiotem strony musi posiadać interes prawny. Tak rozumiany statutowy interes Stowarzyszenia oraz interes prawny nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Reasumując żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi bowiem być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, innymi słowy musi istnieć merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji społecznej, a nie tylko powiązanie faktyczne z jakim mamy doczynienia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniach orzeczeń organów niespełnienia przez Stowarzyszenie kryteriów z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd stwierdza, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż określa on strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym postępowaniem rządzącym się swoimi prawami. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym, po wszczęciu postępowania z urzędu obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Ponadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Tak więc nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie. Z uwagi na powyższe zarzut skargi, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego lecz zupełnie nowym i odrębnym postępowaniem i mają do niego zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zasadny. Jednakże skarga nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na fakt nie spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek uzasadniających dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skoro organy obu instancji prawidłowo odmówiły Stowarzyszeniu [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, mimo, że błędnie uzasadniły swoje orzeczenia, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.