II OSK 147/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1088/09 w sprawie ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K. i M. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1088/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Jarociński decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę, dla A. F., na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem oraz przyłącza wodociągowego na działce nr [...] w Z. przy ul. [...]. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku A. F. z dnia 21 maja 2003 r., Starosta Jarociński, na podstawie art. 33 ust. 1, art. 36 oraz art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 104 k.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] zmienił pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. i wydał pozwolenie na budowę oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany na budowę budynku handlowego na działce nr [...] położonej w Z. pry ul. [...]. Pismem z dni 6 listopada 2008 r. R. i M. K. wystąpili do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego wnieśli R. i M. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, iż R. i M. K. nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. Wprawdzie są właścicielami działek (nr [...] i nr [...]) bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, jednakże projektowany budynek usytuowany jest w odległości ponad 12 m od granicy i 25 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Organ także wskazał, że budynek handlowy ma jedną kondygnację, powierzchnię użytkową 124 m2, kubaturę 719 m2 i przeznaczony jest na sklep, w którym mają pracować dwie osoby. Taka wielkość i charakter obiektu wyklucza, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznanie, iż działki należące do R. i M. K. znajdują się obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Pismem z dnia 25 maja 2009 r. M. i R. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1088/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę M. i R. K. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiednich nawet bezpośrednio graniczących z inwestycją nie stają się automatycznie stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem ustalenie, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu pozwala na uzyskanie statusu strony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali żadnego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu swoich działek. Wprawdzie skarżący są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której projektowana jest inwestycja, jednakże nie oznacza to, że autonomicznie stają się stronami postępowania. Zarówno w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonym decyzją z [...] listopada 2000 r. jak i postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nie posiadali statusu strony. Pismem z dnia 2 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1088/09 złożyli M. i R. K. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 3 k.p.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych decyzji, pomimo tego że decyzje te nie odpowiadają prawu; 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nie stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany na budowę budynku handlowego na terenie do tego nieprzeznaczonym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na braku jakichkolwiek wytycznych co do dalszego toku postępowania, które miałyby być wiążące dla organu i Sądu w toku dalszego postępowania; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu błędnego stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewody Wielkopolskiego, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej strony oraz na uznaniu, że organy te prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego; 5) art. 141 § 4 i art. 1 § 1 oraz § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu i niepostrzeżenie przez Sąd istotnego naruszenia prawa przez organy; 6) art. 151 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy podzielić pogląd, że zaskarżona decyzja powinna być uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co świadczy o trafności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd w zaskarżonym wyroku, podobnie jak i organy, przymiot strony w tej sprawie ustalały w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie biorąc pod uwagę tego, że przepis ten wszedł w życie dopiero 11 lipca 2003 r. Tymczasem kwestionowana decyzja Nr [...] Starosty Jarocińskiego została wydana w dniu [...] czerwca 2003 r. Nie można więc było w tej sprawie stosować przepisów, które weszły w życie później niż kwestionowana decyzja. W ogóle w postępowaniu nieważnościowym należy stosować te przepisy, które obowiązywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. Należy również zgodzić się z poglądem wyrażanym w skardze kasacyjnej, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 k.p.a. Wszczęcie postępowania nie następuje więc w drodze postanowienia (wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (wyroki NSA z: 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145; 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167; 9 stycznia 1996 r., SA/Wr 1541/95, niepubl.; 27 lutego 1996 r., SA/Gd 372/95, niepubl.). To, że skarżący nie byli stroną w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzje Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. nie oznacza, że nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu (nieważnościowym). Prawdą jest, że skarżący pomimo wezwania ich pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. do przedstawienia odpowiednich dokumentów, nie wykonali tego obowiązku. Jednak z uzasadnień zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że skarżący są właścicielami określonych działek, graniczących z działką nr ewid. [...], której dotyczyła kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. Nie można więc było a priori (bez wszczęcia postępowania) takim osobom odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym, tak jak to Sąd stwierdził w zaskarżonym wyroku. Brzmienie art. 28 k.p.a. mającego zastosowanie w tej sprawie, nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym, gdyż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3, de iure i de facto spowodowała taką sytuację, naruszającą art. 61 § 3 k.p.a., nieregulowaną przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności sprawy (stan prawny i stan faktyczny) dotyczące skarżących, jak wynika z decyzji, były dostatecznie znane organom, aby nie wydać decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., co nie oznacza też, że były podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Stanowisko Sądu i organów zajęte w tej sprawie można by przyjąć za uzasadnione, gdyby w tej sprawie miał zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw. Ad. 2. Sąd nie mógł podjąć rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w stosunku do decyzji z dnia 5 czerwca 2003 r. w sytuacji, kiedy była zaskarżona decyzja organów wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W pkt 2 skargi kasacyjnej błędnie powołano "art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a.", którego to przepisu nie zawiera Kodeks postępowania administracyjnego. Ad. 3. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać "wskazania co do dalszego postępowania" tylko wtedy, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, co w tym przypadku nie wynika z zaskarżonego wyroku. Ad. 4 i 5. Zarzuty zamieszczone w tych punktach skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie w istocie są powtórzeniem wcześniejszych zarzutów, a w szczególności zarzutu zamieszczonego w pkt 1. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.