VII SA/Wa 1088/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi M.K. i R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. i R. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003r. znak: [...] zmieniającej własną decyzję z [...] listopada 2000r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A.F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz przyłączem wodociągowym w Z. przy ul. [...] na działce nr [...] przez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowego. ← odmówiał wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003r. W uzasadnieniu organ podał, iż R. i M.K. zostali wezwani do wykazania, iż posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003r. Obowiązek taki wynika z art. 157 § 2 kpa, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na wniosek strony (lub z urzędu). Z przedłożonych dokumentów wynika, iż są oni wprawdzie właścicielami działek nr [...] i [...], które graniczą bezpośrednio z działką, na której zrealizowano inwestycję jednakże fakt ten, w ocenie organu, nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Nie byli oni strona postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzje z dnia [...] czerwca 2003r. i nie wykazali swego interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 kpa uzasadniającego ich udział w postępowaniu. Organ wskazał, iż dopiero wykazane przez osoby domagające się wszczęcia postępowania, ze w związku ze złamaniem norm prawnych został naruszony ich własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny, pozwala na ustalenie ich praw w tym postępowaniu. Skarżący nie wykazali naruszenia własnego interesu prawnego, dlatego też w ocenie organu nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyli R. i M.K. po rozpatrzeniu, którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] maja 2009r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa ← utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ centralny podał, iż postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu lub na żądanie strony, przy czym stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także podmiot, który żąda wszczęcia takiego postępowania ze względu na swój interes prawny. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nowym, odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego należy na nowo ustalić krąg podmiotów, które posiadają przymiot strony. Powołując się na orzecznictwo sadowoadministracyjne organ wyjaśnił, iż legitymacje procesową uprawniającą do inicjowania tego postępowania należy badać według przepisów obowiązujących na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, natomiast ocena zgodności z prawem kontrolowanej decyzji dokonywana jest wg stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Podnosząc powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ocenę dokonaną przez Wojewodę [...] dotyczącą braku interesu prawnego R. i M.K. w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003r. Decyzją tą zatwierdzono zamienny projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku handlowego na działce nr [...] w Z. Wnioskodawcy są co prawda właścicielami działek (nr [...] i nr [...]) bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, jednakże projektowany budynek usytuowany jest w odległości ponad 12m od granicy i 25m od budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Organ także wskazał, że budynek handlowy ma jedną kondygnację, powierzchnię użytkową 124m2, kubaturę 719m3 i przeznaczony jest na sklep, w którym mają pracować dwie osoby. Taka wielkość i charakter obiektu wyklucza, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznanie, iż działki należące do R. i M.K. znajdują się obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli R. i M.K. wnosząc o jej uchylenie, a także utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie: ▪ art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie, ▪ art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, ▪ art. 7 i 80 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego, ▪ art. 28 kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 32 i 64 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, ▪ art. 7-9 kpa przez ich niezastosowanie, ▪ art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, Zdaniem skarżących właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona budowa związana z działalnością gospodarczą ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o pozwolenie na taką budowę, a posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione tylko od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na tę nieruchomość. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministrayjne skarżący wskazali, iż uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym nie jest uzależnione od naruszenia interesu prawnego, a jedynie od jego istnienia. Swój interes prawny wywodzą zaś z prawa własności oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz 64 Konstytucji RP. W ich ocenie fakt, iż są właścicielami działek sąsiadujących z terenem inwestycji oznacza, że mają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym tej inwestycji. W ich ocenie przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek handlowy dotyczy ich uzasadnionych interesów, a nie mogli poznać wymagań i warunków stawianych inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy przypomnieć, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawi stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. W tym przypadku nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi administracji publicznej. Stosownie do art. 157 § 2 kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli organu administracji w aspekcie przesłanek formalnoprawnych (podmiotowych i przedmiotowych) warunkujących dopuszczenie wszczęcia tego postępowania. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Stroną, w myśl art. 28 kpa, jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 § 1 kpa i art. 28 kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Z powyższego wynika, co słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.06.1998 r., IV SA 2164/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20.09.2005 r., VII SA/Wa 112/05). W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991r. II ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej – jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż przepisy prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. po ich nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718), ograniczyły krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno – budowlanej, należy określenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiednich nawet bezpośrednio graniczących z inwestycją nie stają się automatycznie stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem ustalenie, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu pozwala na uzyskanie statusu strony w tym postępowaniu. Musi zatem istnieć i być wskazany konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24.10.2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 26/05, nie publ.). Skoro więc obecnie stroną są osoby mające wymienione prawa do nieruchomości będącej "w obszarze oddziaływania obiektu", a nie sąsiadujące bezpośrednio z gruntem, na którym obiekt ten jest usytuowany, to argument ten przemawia za co najmniej takim samym rozumieniem interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę na gruncie art. 28 kpa. W niniejszej sprawie zgodzić należy się z ustaleniami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż skarżący nie wykazali żadnego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu swoich działek. Skarżący wezwali do przedstawienia okoliczności, z których wywodzą swój interes prawny, takich okoliczności nie przedstawili. W skardze do Sadu R. i M.K. ogólnie wskazali, iż swój interes prawny wywodzą z prawa własności oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Także konstytucyjna ochrona prawa własności ustanowiona w art. 64 Konstytucji RP oznacza, iż jest ona równa dla wszystkich właścicieli (ust. 2). Oznacza to, że właściciel ma prawo swobodnej zabudowy swojej nieruchomości (w granicach określonych przez obowiązujące przepisy) i prawo to może być ograniczone wyłącznie w sytuacji kolizji z prawnie chronionym interesem osób trzecich. W sprawie niesporne jest, ze skarżący są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której projektowana jest inwestycja, jednakże nie oznacza to, jak wykazano wyżej, iż autonomicznie stają się stronami postępowania. Zarówno w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonym decyzją z [...] listopada 2000r. jak i postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. nie posiadali statusu strony. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 598/06, a który to pogląd podziela Sad rozstrzygający skargę – sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego będącego szczególną ustawą prawa materialnego w stosunku do art. 28 kpa. Zważywszy na powyższe działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.