II SA/Bk 473/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] Starosta B. orzekł o uznaniu J. K. z dniem 14 kwietnia 2009 r. za osobę bezrobotną i przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 15 kwietnia 2009 r. w wysokości 662,20 zł miesięcznie. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił tym, iż J. K. spełnił ustawowe warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej oraz spełnił przesłanki określone w art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy warunkujące do przyznania prawa do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Od powyższej decyzji w części dotyczącej przyznania prawa do zasiłku J. K. wniósł odwołanie do Wojewody P. W odwołaniu podniósł, iż w chwili rejestracji nabył prawo do zasiłku 12 miesięcznego. Ponadto zarzucił organowi I instancji, że przy rejestracji nie dano mu prawa wyboru, czy chce zasiłek 12 miesięczny, czy uzupełniający, gdyż stwierdzono, iż przysługuje mu zasiłek uzupełniający, a nie 12 miesięczny, z czym się nie zgadza. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż J. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. P. w dniu 2 kwietnia 2007 r. i z tym dniem został uznany za osobę bezrobotną, uprawnioną do zasiłku od dnia 10 kwietnia 2007r. w wysokości 639,50 zł miesięcznie. W dniu 24 września 2007 r. J. K. podjął zatrudnienie i w związku z tym utracił status bezrobotnego i prawo do zasiłku. Po ustaniu zatrudnienia, J. K. w dniu 15 kwietnia 2008 r. ponownie zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy i uzyskał status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku od dnia następnego po dniu zarejestrowania w wysokości 646 zł miesięcznie. W wyniku podjęcia zatrudnienia z dniem 23 września 2009 r. J. K. ponownie utracił status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku. Po ustaniu zatrudnienia, po raz trzeci zarejestrował się jako bezrobotny w dniu [...] kwietnia 2009 r. i uzyskał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 kwietnia 2009 r. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami. J. K. po zarejestrowaniu się w dniu 14 kwietnia 2009 r. nabył prawo do tego samego zasiłku na podstawie art. 73 ust.5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zasiłek ten został przyznany J. K. podczas pierwszej rejestracji w dniu 2 kwietnia 2007 r. na 12 – miesięczny okres. W chwili obecnej należało więc orzec o przyznaniu zainteresowanemu prawa do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Na powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł J. K. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie organów obu instancji jest błędne albowiem pozbawia go zasiłku w wymiarze 12 miesięcy. Nadmienił, iż organy pominęły okresy zatrudnienia, które po zsumowaniu uprawniają go do zasiłku dla bezrobotnych w wymiarze 12 miesięcy. Wskazał, że organ I instancji nie poinformował go, iż przysługuje mu zasiłek dla bezrobotnych w wymiarze 12 miesięcy po przepracowaniu 1 roku, stwierdził że przyznano mu mniej korzystną formę wsparcia w postaci zasiłku uzupełniającego. Dodatkowo wskazał, że organ II instancji w swojej decyzji nie zajął stanowiska w sprawie jego prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wymiarze 12 miesięcy oraz pominął fakt wprowadzenia go w błąd przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany stosownie do art. 77 § 1 k.p.a do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Organ wydając w myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzję opartą na stosowanej w indywidualnym przypadku normie prawa materialnego dokonuje konkretyzacji uprawnień lub obowiązków nałożonych na jednostkę. Podzielić w tym miejscu trzeba pogląd wyrażony zarówno w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i stanowisko doktryny, iż rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, kom. do art. 107, oraz wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94). Z kolei sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jego treści niewątpliwie narusza zasadę określoną w art.8 k.p.a.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008 r., I OSK 1440/07, LEX nr 489639). Ponadto jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw (art. 107 § 3 k.p.a.). Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia sądowi administracyjnemu, do którego kierowana jest niniejsza skarga, przeprowadzenia kontroli legalności. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Przekładając powyższe wywody na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżone decyzje, zwłaszcza zaś decyzja organu I instancji, nie spełniają wymagań płynących z art. 107 k.p.a.,. Decyzja Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie została bowiem ani prawidłowo, ani precyzyjnie sformułowana i dotyczy to zarówno osnowy tej decyzji, jak i jej uzasadnienia. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił przepis art. 71 ust.1 i 2 w zw. z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. tekst jednolity z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 73 ust. 5 tej ustawy: "bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4". W oparciu o powyższą regulację organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uznał J. K. za osobę bezrobotną i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 15 kwietnia 2009 r. w kwocie 662,20 zł miesięcznie, przy czym już w samym uzasadnieniu wskazał, iż zainteresowanemu przyznano prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Organ nie podał jednak o jakie okresy skrócono skarżącemu prawo do zasiłku i w efekcie na jaki czas przyznano mu to świadczenie. W rezultacie czyni to decyzję zupełnie niezrozumiałą, stwarzając możliwość różnej interpretacji, a tym samym czyni z niej decyzję wadliwą. W warunkach niniejszej sprawy wadliwością dotknięta jest nie tylko decyzja organu I instancji, ale także decyzja organu odwoławczego. Utrzymanie bowiem w mocy decyzji organu I instancji, wydanej z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 k.p.a., wywołuje ten skutek, że także decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad przewidzianych w tych przepisach. Powyższe, istotne uchybienia, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie przesądzając rozstrzygnięcia organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ zbada, uwzględniając uwagi poczynione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, czy zainteresowany spełnia warunki do przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jeśli tak, to na jaki czas i z podaniem okresów, o które – w razie takiego ustalenia – skraca się mu prawo do zasiłku. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno następnie znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy p.p.s.a.