IV SA/Gl 164/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję K. C. w dniu [...]r. złożył w OPS w T. wniosek o zasiłek celowy w związku z suszą w 2006 r.. Burmistrz T. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił przyznania K. C. zasiłku celowego w związku z suszą 2006r. Po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało tą decyzję w mocy. Decyzję Kolegium K. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na uchybienia procesowe decyzji uzasadniające ich wzruszenie. Podniósł m.in., iż dopuszczalne jest oszacowanie szkody nie tylko przez komisję, ale również poprzez wykorzystanie innych środków dowodowych na tę okoliczność. Zalecił wyjaśnienie kwestii powołania komisji ds. szacowania szkód, okresu i trybu jej działania, stwierdzenia czy komisja szacowała szkody w miejscowości skarżącego i czy obywatele zostali powiadomieni o działalności komisji i mieli możliwość zgłaszania strat. Wskazał także, że należy uwzględnić szacunki szkód w podobnych gospodarstwach leżących w sąsiedztwie. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Burmistrz T. odmówił przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego w związku z suszą 2006 r., a to decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek odwołania strony od przedmiotowej decyzji orzekło w dnia [...] r. Nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem nie uwzględnił on wszystkich uwag wynikających z wyroku sądu. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz T. działając na podstawie art.5 art.7 pkt 15. art. 17 ut. 1 pkt 5, art.36 pkt 1 lit c, art. 40 ust.2 i ust 3 art.106 ust. 1 i ust.6 art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz.593 ze zm.) , art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił odmówić przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego w związku z suszą 2006 r.. W uzasadnieniu podniesiono, iż K. C. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na podstawie obowiązującego w dniu złożenia wniosku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2006 r.. Organ przytoczył przesłanki udzielania pomocy na mocy wskazanego rozporządzenia i wskazał że w/w pomoc nie przysługuje osobom, które pomimo ubezpieczenia w KRUS, nie są rolnikami w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ stwierdził że strona i nikt z jego rodziny nie jest osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku celowego. Stwierdzono również że susza występująca na terenie gminy w roku 2006 nie miała charakteru jednorodnego i w związku z tym Zarządzeniem Wojewody [...] powołano komisję ds. oszacowania zakresu i wysokości szkód. Ustalono, że w gospodarstwie wnioskodawcy nie sporządzono protokołu oszacowania szkód. Zdaniem Organu brak protokołu określającego wysokość szkody uniemożliwia w chwili obecnej oszacowanie rozmiaru szkody. Celem ustalenia jej rozmiaru Organ przeprowadził dowody z zeznań świadków które nie doprowadziły do ustalenia rozmiaru szkody. Organ przesłuchał również wnioskodawcę który stwierdził, iż szkody zbóż wyniosły około 50% w stosunku do roku poprzedniego, a szkody łąk i pastwisk około 90% w stosunku do roku poprzedniego. Informacje te zdaniem organu I instancji nie stanowiły jednak wystarczającej podstawy do ewentualnego przyznania zasiłku. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona, która wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Zarzuciła organowi, iż celowo dążył do negatywnego rozstrzygnięcia jego sprawy. Zdaniem skarżącego spełniał on wszystkie warunki do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] r. wydaną m.in. na podstawie art. 138 § l pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał działania podjęte przez organ I instancji. Podniósł, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 poz. 1109) określające tryb przyznawania pomocy w związku z klęską suszy w § 2 określało zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania jego postanowień. Zauważono, iż zgodnie z § 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, pomoc była udzielana jeżeli co najmniej jedna osoba w rodzinie dotkniętej suszą była rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i podlegała temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Organ zauważył, iż po pierwsze ewentualny wnioskodawca musiał być rolnikiem co zgodnie z przepisami ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oznacza, że chodzi o pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Po drugie, ewentualny wnioskodawca musiał być rolnikiem ubezpieczonym z mocy ustawy na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym tj. rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie K. C. złożył wniosek o zasiłek celowy w związku z suszą w dniu [...] r. w którym zaznaczył, że domownik jest płatnikiem KRUS. Podkreślił przy tym , iż z informacji Kierownika Placówki Terenowej w G. Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. M. i K. C. nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wskazano również, że M. C. i G. C. podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako domownicy. Organ podkreślił, iż pojęcie rolnik i domownik są odmiennie definiowane w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników domownikiem jest osoba bliska rolnikowi która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zdaniem organu bezspornym jest że K. C. jako rolnik nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i nie spełnia jednej z przesłanek podmiotowych określonych w § 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Również M. C. nie spełnia powyższej przesłanki. Wskazano nadto, że synowie strony M. C. i G. C. podlegają wprawdzie ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, jednak posiadają status domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a nie rolnika jak wymaga tego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. C. zarzucił organom obu instancji, iż nie wykonały zaleceń wynikających z wyroku WSA w Gliwicach, nakazujących uzupełnienie postępowania dowodowego. Podkreślił, że jego dwaj synowie są rolnikami, gdyż prowadzą gospodarstwo rolne, którego skarżący jest właścicielem. Zdaniem strony skarżącej organy celowo zmierzały do negatywnego rozpatrzenia jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podtrzymał zaprezentowaną w decyzji argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę do przyznania zasiłku celowego osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasady przyznawania wnioskowanego świadczenia regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 poz. 1109). Rozporządzenie to w § 2 określało zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania jego postanowień. Zgodnie z § 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, pomoc była udzielana jeżeli co najmniej jedna osoba w rodzinie dotkniętej suszą była rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i podlegała temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Przepis ten odwołuje się wprost do regulacji zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) zawierającej definicję rolnika, przez którego należy rozumieć pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Przeprowadzając wykładnię przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia zawierającego w swej treści normę odsyłającą do definicji rolnika w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników nie sposób nie dostrzec, że Rada Ministrów rozporządzenie z dnia 29 sierpnia 2006 r. wydała korzystając z delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, konkretyzując warunki realizacji rządowego programu pomocy społecznej, w tym wypadku w związku z klęską suszy jaka dotknęła szereg gospodarstw rolnych w 2006 r. i w celu złagodzenia jej skutków. Celem ustanowienia tego przepisu było niewątpliwie wspomożenie rodzin rolniczych, które na skutek suszy poniosły straty w prowadzonych gospodarstwach rolnych. Prawodawca uznał przy tym, że w celu określenia osób uprawnionych do otrzymania pomocy zasadne jest odwołanie się do zdefiniowanego już w innej ustawie pojęcia "rolnika". Z zalegającego w kartach sprawy pisma - informacji Kierownika Placówki Terenowej w G. Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. - wynika, że M. i K. C. nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników, zaś synowie skarżącego M. C. i G. C. podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako domownicy. Zdaniem Sądu dokonanie wykładni omawianego przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia jedynie na płaszczyźnie gramatycznej jest niewystarczające dla ustalenia znaczenia tej normy prawnej, a konieczne jest sięgnięcie do innych metod wykładni, przede wszystkim celowościowej. Przepis ten należy więc rozumieć w ten sposób, że pomocy, o której mowa w rozporządzeniu, udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie spełnia warunki do uznania jej za rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Poprzestanie wyłącznie na literalnym odczytaniu treści tego fragmentu tekstu rozporządzenia, z pominięciem celu, dla którego prawodawca zdecydował o udzieleniu pomocy uprawnionym do tego rodzaju pomocy, nie odzwierciedla zakresu pojęciowego analizowanego zwrotu. Stąd też nie ma rozstrzygającego znaczenia fakt, że osoba wchodząca w skład rodziny ubiegającego się o pomoc skarżącego w związku z klęską suszy w 2006 r. w ewidencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego uwidoczniona jest jako domownik rolnika. Godzi się przy tym zauważyć, że zarówno rolnik, jak i domownik rolnika w świetle przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podlegają z mocy ustawy ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu (art. 7 ust. 1) oraz ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu (art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2). Nie sposób nie podkreślić, że definicja "rolnika" zawarta w art. 6 pkt 1 powołanej ostatnio ustawy przeznaczona jest na użytek tej ustawy, zatem jako definicja legalna jest wiążąca lecz w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, tymczasem przedmiotowe postępowanie prowadzone jest na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zatem, czy dana osoba jest rolnikiem podlegającym z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu i spełnia wymogi określone w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, decyduje sytuacja faktyczna w jakiej znalazła się osoba ubiegająca się o pomoc, a nie to, czy w rzeczywistości płaci składki i jaka jest ich formalna podstawa w ewidencji KRUS. Stąd też całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, iż organy dopuściły się błędnej wykładni przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r.. Powyższy pogląd prawny odpowiada poglądowi zaprezentowanemu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1509/07 (zbiór orzeczeń Lex Nr 489095). Organ odwoławczy w swojej decyzji wskazał natomiast, ze strona skarżąca i żadna z osób jej rodziny nie spełnia przesłanek podmiotowych określonych w § 2 cyt. wyżej rozporządzenia i konsekwencją tego jest to, że nie spełniona została podstawowa przesłanka podmiotowa warunkującej udzielenie pomocy w związku klęską żywiołową, co w istocie wyklucza jakąkolwiek możliwość prowadzenia dalszych rozważań dotyczących innych przesłanek przedmiotowych udzielenia pomocy. Stąd też, wobec powyżej zaprezentowanego stanowiska Sądu organ odwoławczy powinien był przeprowadzić postępowanie w kwestii innych przesłanek przedmiotowych udzielenia wnioskowanej pomocy. Rozważań w tej kwestii brak jednakże w treści zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie ocenił zebranych w sprawie dowodów zgromadzonych przez organ I instancji w wykonaniu zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2007 r.. Wprawdzie taka szczątkowa ocena została dokonana w treści odpowiedzi na skargę, jednakże odpowiedź na skargę nie jest suplementem do decyzji i nie sanuje braków przedmiotowego postępowania administracyjnego. Stąd też nie sposób podzielić poglądu organu odwoławczego zawartego w przedostatnim zdaniu odpowiedzi na skargę, że rozważył wszystkie ustalone fakty (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) i uzasadnił decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżone orzeczenie nie podlegało wykonaniu. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu.