I OSK 1509/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 85/07 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi E. M. wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 85/07, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy. Po rozpoznaniu wniosku E. M. decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 w związku z art. 106 pkt 1 ustawy z dnia 12 czerwca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy ( Dz. U. Nr 155, poz. 1109 ), odmówił przyznania zasiłku celowego motywując swe rozstrzygnięcie tym, że wnioskujący nie jest rolnikiem podlegającym z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników. Od decyzji tej odwołanie wniósł E. M. podnosząc, iż w gospodarstwie rolnym pracuje [...] lat, składki na ubezpieczenie społeczne opłaca od [...] r., obecnie prowadzi gospodarstwo rolne i jest producentem rolnym. Skoro zaś gospodarstwo rolne dotknięte zostało suszą, spełnia warunki do udzielenia mu pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium powołując się na przepis § 2 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów wskazało na wstępie, że pomoc dla gospodarstw dotkniętych suszą może zostać przyznana rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Definicję rolnika zawiera art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Tymczasem z zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] wynika, że E. M. od [...] podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, jednakże nie jako rolnik lecz domownik. Stwierdzenie tego faktu oznacza, że brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w [...] r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł E. M. zarzucając organom, iż bezpodstawnie nie uznały go za rolnika. Pracuje kilkadziesiąt lat w gospodarstwie rolnym, prowadzi obecnie hodowlę bydła, ponosi koszty związane z zakupem paszy. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium w K. podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę wskazał, że organy administracyjne automatycznie przyjęły, że skoro skarżący uwidoczniony jest w ewidencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako domownik, to tym samym nie spełnia podstawowego warunku uzyskania pomocy polegającego na tym, że nie jest rolnikiem podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organy wypowiadając taki pogląd nie wzięły jednak pod uwagę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Istotnie, o pomoc ubiegać się może osoba będąca rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, która podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy. W myśl art. 6 pkt 1 tej ustawy rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Zatem, czy dana osoba jest rolnikiem podlegającym z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu i spełnia wymogi określone w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, decyduje sytuacja faktyczna w jakiej znalazła się osoba ubiegająca się o pomoc, a nie to, czy w rzeczywistości płaci składki i jaka jest ich formalna podstawa w ewidencji KRUS. Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że wyniki przeprowadzonych w dniu [...] oględzin wskazują, iż skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni ponad [...] ha, w którym hoduje bydło. Z kolei z zaświadczenia Biura Powiatowego w S. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] wynika, że skarżący posiada numer producenta rolnego. Może to świadczyć o tym, iż w rzeczywistości skarżący nie jest domownikiem, jak to przyjęły organy, lecz rolnikiem. Co prawda zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdza, że skarżący od [...] r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik, to jednak nie przesądza to o tym, iż nie spełnia przesłanek do uznania go rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Aczkolwiek z mocy art. 37 ust. 1 tej ustawy na skarżącym ciążył obowiązek zgłoszenia wszelkich okoliczności mających wpływ na podleganie ubezpieczeniu, jednak niewywiązanie się z tego obowiązku nie może powodować utraty statusu rolnika wynikającego wprost z przepisów ustawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Zaskarżając wynik w całości, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzuty : 1) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 40 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, przez przyjęcie, że w ramach przesłanki z § 2 pkt 1 rozporządzenia ustawodawca miał na myśli także ewentualne uprawnienia domownika do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą, podczas gdy przepis ten zawęża krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się do tego typu pomocy tylko i wyłącznie do rolników ubezpieczonych w KRUS z mocy ustawy, 2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz błędne przyjęcie, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności czy skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik. W oparciu o te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że na gruncie przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia jedyną kategorią podmiotów uprawnionych do otrzymania pomocy są rolnicy ubezpieczeni w KRUS z mocy ustawy. Jest to tyle istotne, że stosownie do przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ubezpieczeniu podlega się z mocy ustawy lub na wniosek ( art. 3 ust. 1), a ubezpieczony może być rolnikiem lub domownikiem. Krąg podmiotów podlegających ubezpieczeniu społecznemu jest dość szeroki. Ustawodawca ograniczył jednakże kategorię osób mogących ubiegać się o zasiłek celowy w związku z suszą tylko do rolników w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, którzy podlegają temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, wyłączając domowników. Praca w gospodarstwie rolnym jest tylko jedną z przesłanek upoważniających do podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników i jest ona elementem składowym obu definicji ( rolnika i domownika ) i nie przesądza o uprawnieniu do uzyskania pomocy na złagodzenie skutków suszy. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wskazał ponadto, że wykładni tekstów prawnych należy dokonywać korzystając w pierwszej kolejności z dyrektyw wykładni językowej ( gramatycznej ), inne zaś metody wykładni wykorzystywać należy w dalszej kolejności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna, oparta o obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., nie jest usprawiedliwiona. Wnoszący skargę kasacyjną zarzut naruszenia prawa materialnego upatruje m.in. w obrazie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stwierdzić więc przyjdzie, że powyższa norma, którą miał naruszyć Sąd zarówno przez niewłaściwe zastosowanie, jak i przez dokonanie błędnej wykładni zawiera trzy jednostki redakcyjne ( ustępy ), a każda z nich posiada odmienną treść. Od profesjonalnego pełnomocnika procesowego autora skargi kasacyjnej, można i należy oczekiwać powołania konkretnego przepisu w ramach zgłoszonej podstawy, który miał zostać naruszony, tym samym wypełnienia ustawowego warunku przytoczenia podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do konkretyzowania zarzutów czy też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji ( por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04 – Lex nr 146732 ). W rozpoznawanej sprawie biorąc jednak pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej w powiązaniu z zarzutem naruszenia innej powołanej w skardze normy przyjąć należało, że skarga kasacyjna w ramach zgłoszonej podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosował przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ( stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej o przyznaniu zasiłku celowego ) wskutek dokonania błędnej wykładni przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy ( Dz. U. Nr 155, poz. 1109 ). Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę do przyznania zasiłku celowego osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z kolei powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2006 r. określa szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 r., w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Jednym z kryterium przyznania takiej pomocy, stosownie do § 2 pkt 1 rozporządzenia, jest, by co najmniej jedna osoba w rodzinie rolniczej była rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Słusznie zauważa wnoszący skargę kasacyjną, że przepis ten odwołuje się wprost do regulacji zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) zawierającej definicję rolnika, przez którego należy rozumieć pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Dokonując wykładni przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia zawierającego w swej treści normę odsyłającą do definicji rolnika w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników nie sposób nie dostrzec, że Rada Ministrów rozporządzenie z dnia 29 sierpnia 2006 r. wydała korzystając z delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zatem konkretyzując warunki realizacji rządowego programu pomocy społecznej, w tym wypadku w związku z klęską suszy jaka dotknęła szereg gospodarstw rolnych w [...] r. i w celu złagodzenia jej skutków. Konstruując ten przepis prawodawcy chodziło niewątpliwie o wspomożenie rodzin rolniczych, które na skutek suszy poniosły straty w prowadzonych gospodarstwach rolnych. Uznał przy tym, że w celu określenia osób uprawnionych do otrzymania pomocy zasadne jest odwołanie się do zdefiniowanego już w innej ustawie pojęcia "rolnika". Trafnie zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dokonanie wykładni omawianego przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia wyłącznie na płaszczyźnie gramatycznej jest niewystarczające dla ustalenia znaczenia tej normy prawnej, a konieczne jest sięgnięcie do innych metod wykładni, przede wszystkim celowościowej. Przepis ten należy więc rozumieć w ten sposób, że pomocy, o której mowa w rozporządzeniu, udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie spełnia warunki do uznania jej za rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Poprzestanie wyłącznie na literalnym odczytaniu treści tego fragmentu tekstu rozporządzenia, a taki pogląd prezentuje autor skargi kasacyjnej, z pominięciem celu, dla którego prawodawca zdecydował o udzieleniu pomocy uprawnionym do tego rodzaju pomocy, nie odzwierciedla zakresu pojęciowego analizowanego zwrotu. Na potrzebę takiego kierunku wykładni § 1 pkt 2 rozporządzenia wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1356/07. Zgodzić się więc trzeba ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie ma rozstrzygającego znaczenia fakt, że osoba ubiegająca się o pomoc w związku z klęską suszy w [...] r. w ewidencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego uwidoczniona jest jako domownik rolnika. Ubocznie jedynie zauważyć przyjdzie, że zarówno rolnik, jak i domownik rolnika w świetle przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podlegają z mocy ustawy ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu ( art. 7 ust. 1 ) oraz ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu ( art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ). Zwrócić przy tym należy uwagę, że definicja "rolnika" zawarta w art. 6 pkt 1 powołanej ostatnio ustawy przeznaczona jest na użytek tej ustawy, zatem jako definicja legalna jest wiążąca lecz w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Chybionym okazał się także drugi zarzut realizowanej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a mianowicie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten upoważnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli stwierdzi – w wyniku przeprowadzenia kontroli, zgodności z prawem zaskarżonego aktu – naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania należało wskazać konkretne przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, ewentualnie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powołany samoistnie nie może stanowić wzorca kontroli kasacyjnej, jako że nie jest właściwym przytoczeniem podstawy kasacyjnej ( por. wyroki NSA z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 569/05 – Lex nr 198165 i z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 548/05 – Lex nr 197533 ). Wnoszący skargę kasacyjną także w jej uzasadnieniu nie wskazał żadnego przepisu, który miał zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że nie zostało skutecznie zakwestionowane stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż jest istotnym brakiem postępowania administracyjnego niewyjaśnienie kwestii, czy skarżący osobiście i na własny rachunek prowadzi działalność rolniczą w pozostającym w jego posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym w ramach grupy producentów rolnych. A zatem, czy skarżący spełnia warunki do uznania go za rolnika pomimo tego, że w ewidencji KRUS uwidoczniony jest jako domownik rolnika podlegający ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 P.p.s.a.