II OSK 1939/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Protokolant asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 663/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 663/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Choszcznie z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółki z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Choszcznie z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], wymierzającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania hali magazynowej wraz zapleczem socjalno-biurowym, znajdującej się w R. przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...], w wysokości 125.000 zł., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Choszcznie, w wyniku przeprowadzenia w dniach 13 i 14 lipca 2006 r. obowiązkowej kontroli hali magazynowej, ustalił, że przedmiotowa hala jest użytkowana. W oparciu o poczynione ustalenia, organ wydał w dniu [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 59g w związku z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 K.p.a. postanowienie, w którym wymierzył [...] Spółce z o.o. w R., karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w wysokości 125.000 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca Spółka podała m. in., że przeprowadzający kontrolę, kończąc czynności kontrolne w dniu 13 lipca 2006 r. nie mieli żadnych zastrzeżeń. Natomiast w dniu 14 lipca 2006 r. kontrolujący oświadczyli, iż muszą dokonać dodatkowych czynności i dopiero wtedy protokół zostanie przedstawiony do podpisania. W rzeczywistości został sporządzony kolejny protokół, który stanowił kontynuację kontroli przeprowadzonej w dniu 13 lipca 2006 r. Spółka opisała zmiany, jakie według pracowników skarżącej, uczestniczących w obowiązkowej kontroli, zostały dokonane w treści protokołu w dniu 14 lipca 2006 r. w stosunku do zapisów w protokole poczynionych w dniu 13 lipca 2006 r. Skarżąca podała, iż dopiero w tym dniu w protokole pojawił się zapis, że: "w czasie kontroli stwierdzono, że część hali magazynowej objętej kontrolą była użytkowana". W ocenie Spółki gdyby przyjąć, że w dniu kontroli hala była rzeczywiście użytkowana, to inspektorzy powinni stwierdzić ten fakt już w dniu 13 lipca 2006 r. i dokonać odpowiednich zapisów. Natomiast zdjęcia wykonano dopiero w dniu 14 lipca 2006 r. i obrazują stan na dzień 14 lipca 2006 r. i nie mogą być dowodem do protokołu z dnia 13 lipca 2006 r. Zdaniem skarżącej dopisanie pod podpisami kontrolujących daty "13.07.06. - 14.07.06.", jest dowodem na przerabianie przez inspektorów protokołu, gdyż takich zapisów w protokołach nie stosuje się, a w tym przypadku chciano wykazać, że kontrolę zakończonej budowy obiektu budowlanego prowadzono przez dwa dni. Organ II instancji, nawiązując do ustaleń organu I instancji wskazał, że o użytkowaniu hali jednoznacznie świadczą wykonane w dniu 14 lipca 2006 r. fotografie, na których widoczne są składowane w hali magazynowej towary oraz ludzie pracujący przy ich składowaniu. Zdaniem organu odwoławczego do użytkowania przedmiotowej hali można było przystąpić dopiero po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. W dniach przeprowadzania kontroli obowiązkowej inwestor nie posiadał takiej decyzji, nie mógł zatem legalnie użytkować hali. Tym samym nałożenie na inwestora kary za nielegalne użytkowanie, zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze ustawy Prawo budowlane, stanowiącym, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - jest zasadne. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, organ drugiej instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 17 lipca 2006 r., doręczonym skarżącej w dniu 19 lipca 2006 r., organ powiatowy zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowej hali, jak też, powołując się na przepisy artykułów 10 § 1 i 73 K.p.a., powiadomił ją o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy i jednoznacznie poinformował, że w przedmiotowej sprawie strona może złożyć stosowne wyjaśnienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie [...] Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu naruszenie zasad i przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W motywach uzasadnienia podniósł, że w niniejszej sprawie strona o postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dowiedziała się w zasadzie dopiero z treści zawiadomienia z dnia 17 lipca 2006 r., a zatem nie była powiadomiona o celu przeprowadzonych oględzin, i nie mogła brać udziału w oględzinach, jako etapie postępowania dowodowego w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu bez stosownego pozwolenia. Zdaniem Sądu naruszenie zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 i art. 10 § 1 i § 2 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie dowodowe również z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 79 i art. 81 K.p.a., które to naruszenie istotnie wpłynęło na wynik sprawy. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w dniu 13 lipca 2006 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę obowiązkową rozbudowy istniejącej hali produkcyjnej o część magazynową przy ul. Kolejowej 48 w R. i sporządził na tę okoliczność stosowny protokół. Następnego dnia pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Choszcznie dokonali ponownej kontroli, bez powiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia inwestora pomimo obowiązku wynikającego z treści art. 79 § 1 K.p.a., podczas której, na co wskazują zarzuty skargi, stwierdzili fakt nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu i dokonali uzupełnienia protokołu sporządzonego w dniu poprzednim. Zarzuty skargi w tym zakresie zasługują na uwzględnienie, gdyż na ostatniej stronie protokołu z dnia 13 lipca 2006 r. dopisano datę 14 lipca 2007 r., a nadto dołączone do akt zdjęcia mające obrazować użytkowanie hali magazynowej datowane są na dzień 14 lipca 2006 r. Mając na uwadze, że przeprowadzony dowód miał podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także to, że skarżący zakwestionował jego wartość dowodową w zażaleniu, twierdząc, iż użytkowanie w rzeczywistości nie miało miejsca Sąd uznał, że uchybienie przez organy obu instancji ww. przepisom ma istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zgodził się również z zarzutem skargi, że stwierdzając fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania, organ nie wyjaśnił czy obiekt użytkowany był w całości czy też w części. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r. (II OSK 1159/06) stwierdził, że nie można podzielić poglądu, że w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, to karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu. Skład sądu orzekający w sprawie niniejszej podziela powyższe stanowisko. W skardze kasacyjnej Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie prawa materialnego pozostającego w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu regulacji zawartych w art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz błędną wykładnię przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 134 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezbadanie przepisów prawa obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego polegające na nieuwzględnieniu regulacji zawartych w przepisach art. 81a ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest niezasadne w świetle brzmienia przepisu art. 81a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania wyrobów budowlanych; 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą. W myśl ust 4 art. 81a: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego". Z treści przytoczonych przepisów, wynika, że zawierają one kompetencje dla organów nadzoru budowlanego oraz osób działających z ich upoważnienia do przeprowadzania czynności kontrolnych na terenie obiektów budowlanych, na terenie budowy oraz na terenie zakładów pracy. Jednocześnie przytoczone powyżej przepisy art. 81a Prawa budowlanego, regulujące dokonywanie czynności kontrolnych, są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że do prowadzonego postępowania kontrolnego, prowadzonego w oparciu o te przepisy nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące oględzin, a zatem i przepis art. 79 § 1 K.p.a., stanowiący o obowiązku zawiadomienia przez organ stron postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin na siedem dni przed terminem ich przeprowadzenia. W przedmiotowej sprawie zatem, niezależnie od tego czy organ powiatowy w dniu 14 lipca 2006 r. ponownie wszedł na teren opisanej powyżej hali magazynowej z zamiarem uzupełnienia protokołu z obowiązkowej kontroli czy też nie, stwierdzić należy, że na podstawie przytoczonych powyżej przepisów art. 81a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, był on w pełni upoważniony do przeprowadzenia czynności kontrolnych bez uprzedniego powiadomienia o tym osoby kontrolowanej, gdyż czynności kontrolne nie były przeprowadzone w oparciu o przepisy k.p.a. regulujące przeprowadzenie dowodu z oględzin. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nietrafny jest także zarzut Sądu pierwszej instancji, że organy nie ustaliły czy użytkowany był cały obiekt czy też jego część. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi o wymierzeniu kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, a zatem uznać należy, że obiekt jest użytkowany, jeżeli użytkowana jest jakakolwiek jego część. Za sprzeczną z brzmieniem art. 57 ust, 7 uznać należy wykładnię tego przepisu zobowiązującą organy nadzoru budowlanego do sprawdzania, czy jakaś część powierzchni lub kubatury nielegalnie użytkowanego obiektu budowlanego w czasie kontroli użytkowana akurat nie jest. Tym bardziej, że każdy obiekt budowlany stanowi funkcjonalną całość i użytkowanie jego części oddziaływuje na całość tego obiektu, co oznacza, iż z techniczno- budowlanego punktu widzenia użytkowanie części obiektu budowlanego powoduje jego użytkowanie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny regulacji zawartych w przepisie art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W ocenie Sądu kasacyjnego rację ma skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do zawiadomienia o wszelkich czynnościach kontrolnych przeprowadzanych przez organy inspekcji budowlanej. Stosownie do postanowień art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W przepisie art. 59a mowa jest o obowiązkowej kontroli budowy przeprowadzanej na wezwanie inwestora w związku z procedurą uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ustawy Prawo budowlane. Chodzi więc o taką sytuację, w której inwestor po zakończeniu budowy występuje o pozwolenie na użytkowanie obiektu i w trakcie tej procedury następuje obowiązkowa kontrola w celu sprawdzenia zgodności budowy z ustaleniami i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 59c. Prawa budowlanego właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania inwestora. O terminie obowiązkowej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Organ po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, sporządza protokół w trzech egzemplarzach. Jeden egzemplarz protokołu doręcza się inwestorowi bezzwłocznie po przeprowadzeniu kontroli, drugi egzemplarz przekazuje się organowi wyższego stopnia, a trzeci pozostaje we właściwym organie (art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego). Z powyższych regulacji normatywnych wynika, że warunkiem sine qua non wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest przeprowadzenie kontroli. W niniejszej sprawie inwestor wystąpił do organów nadzoru budowlanego o przeprowadzenie obowiązkowej kontroli. Organ prawidłowo zawiadomił inwestora o jej terminie. Z dokonanej przez organy nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej w dniu 13 lipca 2006 r., został sporządzony protokół. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowień art. 81a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ust 4 tego przepisu: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego" Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut i argumentację skarżącego kasacyjnie, że przepisy art. 81a ust. 1-4 zawierają kompetencje dla organów nadzoru budowlanego oraz osób działających z ich upoważnienia do przeprowadzania czynności kontrolnych na terenie obiektów budowlanych, na terenie budowy oraz na terenie zakładów pracy. Niewątpliwie przytoczony powyżej przepis art. 81a ust. 4 Prawa budowlanego, regulujący dokonywanie czynności kontrolnych, stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zawiadamiania o kontroli. Oznacza to, że do prowadzonego postępowania kontrolnego, prowadzonego w oparciu o ten przepis nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące zawiadomienia o terminie kontroli. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że zastosowanie przepisów dotyczących zawiadamiania o terminie kontroli oraz przeprowadzenia dowodu z oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.), prowadziłoby do sytuacji, w których organy nadzoru budowlanego obowiązane byłyby do uprzedzania podmiotów nielegalnie użytkujących obiekty budowlane o zamiarze sprawdzenia, czy w tym zakresie naruszają prawo. W takiej sytuacji udowodnienie nielegalnego użytkowania obiektu byłoby niemożliwe, gdyż wystarczyłoby, aby naruszający prawo zaprzestał użytkowania na czas przeprowadzenia oględzin, a następnie nadal nielegalnie użytkował obiekt. Z treści art. 81a ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że organy nadzoru budowlanego mają kompetencję do przeprowadzania kontroli ad hoc bez uprzedzania kontrolowanych o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych. Ustawodawca celowo nadał organom nadzoru budowlanego uprawnienia do zwalczania samowoli użytkowej. Organy tzw. policji budowlanej, realizując uprawnia władcze, czynią to niewątpliwie w interesie publicznoprawnym - w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU 2009 r., nr 5A, poz. 64). Na podstawie przepisu ust. 4 art. 81a organy nadzoru budowlanego posiadają uprawnienia do przeprowadzania kontroli, potwierdzonych odpowiednimi ustaleniami w protokołach z tych kontroli. Protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią materiał dowodowy, w rozumieniu przepisów Działu II rozdz. 4 K.p.a., w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach regulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane i są podstawą do wydawania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2007 r., s. 707). W świetle powyższego rację ma zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny konstatując, że w sprawie będącej przedmiotem osądu nie został sporządzony odrębny protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14 lipca 2006 r. Nie można bowiem w żaden sposób stwierdzić, czy czynności kontrolne przeprowadzone przez inspektora w dniu 14 lipca 2006 r. były kontrolą przeprowadzoną w trybie art. 81 ust. 4, czy był to dalszy ciąg kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w trybie art. 59c ustawy Prawo budowlane. Ta wątpliwość stawia pod znakiem zapytania rzetelność organów nadzoru budowlanego. Z materiału aktowego wynika, że z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14 lipca 2006 r. nie sporządzono odrębnego protokołu, lecz poczyniono dopiski, adnotacje (dołączono zdjęcia mające obrazować użytkowanie hali magazynowej) w protokole z kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 13 lipca 2006 r. Takie działanie organu administracji stanowi oczywiste naruszenie zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.). W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia zasady zaufania do państwa i jego organów. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego wzbudzają zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Sąd także zasadnie wskazał, że organ naruszył, wynikający z art. 9 k.p.a., obowiązek informowania stron i pozostałych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji, co do zasady jest prawidłowe. W kwestii wykładni postanowień art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiących o wymierzaniu kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 prawa budowlanego, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 października 2007 r. (II OSK 1159/06), na które także powołał się Sąd pierwszej instancji, że nieuprawniony jest pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, to karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).