II SA/Wa 661/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę Komendant Rejonowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 43 ust. 2 pkt 1 i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) zwolnił J. R. z dniem 31 sierpnia 1996 r. ze służby w Komendzie Rejonowej PSP w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Wojewódzka Komisja Lekarska orzekła o niezdolności do służby w PSP i przyznała J. R. III grupę inwalidztwa. Ponadto niezdolność do służby przekroczyła okres 12 m-cy, co wyczerpało postanowienia art. 45 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2009 r. J. R., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 158 § 1 kpa oraz art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu wniosku J. R. z dnia 4 stycznia 2009 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji personalnej nr [...] Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. w sprawie zwolnienia J. R. ze służby w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], postanowił odmówić stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. o zwolnieniu J. R. ze służby. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzja nr [...] o zwolnieniu J. R. ze służby w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydana została na podstawie art. 104 § 1 kpa i art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z tym przepisem, strażaka zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby. Zgodnie z orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy MSW Nr 2 w [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., zatwierdzonym decyzją Centralnej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] lipca 1996 r. uznano ww. całkowicie niezdolnym do służby w PSP i przyznano III grupę inwalidztwa. Ponadto organ podkreślił, że decyzja zawierała wszystkie elementy wymienione w art. 107 kpa, a zarzut naruszenia art. 6-11 kpa uznał za bezzasadny. Od decyzji J. R. złożył odwołanie, w którym zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa: art. 6 -11, 107 § 1 i 3, 156 § 1 pkt 2 kpa, nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia, pozbawiono stronę możliwości obrony swoich praw. Ponadto decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, ponieważ zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, powinien być zwolniony przez Komendanta Głównego PSP, bowiem pełnił służbę na stanowisku starszego oficera ds. Bezpieczeństwa i Higieny Pracy w Komendzie Rejonowej PSP w [...]. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż J. R. wnioskiem z dnia 29 kwietnia 1996 r. zwrócił się o wydanie karty skierowania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] w celu określenia stanu zdrowia. WKL MSW Nr 2 w [...] wydała orzeczenie nr [...] stwierdzające, że J. R. jest całkowicie niezdolny do służby w PSP. Przed wydaniem decyzji o zwolnieniu były prowadzone działania z udziałem strony, zmierzające do zwolnienia ze służby. Dalej organ podkreślił, że decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 kpa. Jako podstawa prawna wydanej decyzji został wskazany art. 43 ust. 2 pkt 1 oraz art. 47 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Decyzja zawiera wyraźne i precyzyjne rozstrzygnięcie. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutu, iż decyzja została wydana przez nieuprawniony organ. Wskazał, iż zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Główny PSP zwalnia ze służby oficerów, natomiast J. R. w 1996 r. nie był oficerem w sensie posiadanego stopnia i przynależności do określonego korpusu w rozumieniu rozdziału 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Posiadał stopień starszego aspiranta w korpusie aspirantów straży pożarnej i organem uprawnionym do zwolnienia był przełożony uprawniony do mianowania, czyli w Komendzie Rejonowej PSP - Komendant Rejonowy PSP. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ponieważ w jego ocenie decyzja rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż decyzja: • nie zawiera elementów wymienionych w art. 107 § 1 i 3 kpa, • narusza art. 47 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ decyzja została wydana przez nieuprawniony organ; • narusza art. 6-11 kpa, art. 7, art. 77, art.80 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa • narusza art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego dowolne zastosowanie wobec wniosku o zastosowanie trybu nadzwyczajnego; • narusza konstytucyjne zasady i wolności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa. Według pierwszego z powołanych przepisów, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zgodnie zaś z treścią art. 158 § 1 kpa, rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Artykuł 16 kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w kpa. Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1 cyt. art.), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 cyt. art.), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3 cyt. art.), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4 cyt. art.), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5 cyt. art.), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6 cyt. art.), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7 cyt. art.). Powyższe wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych ww. artykułu. Wskazać przy tym należy, iż organ administracyjny działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne, oddzielne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy czym mowa tu o wszystkich normach prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż: Materialnoprawną podstawą decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., której [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] odmówił stwierdzenia nieważności, stanowił art. 43 ust. 2 pkt 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. J. R. wnioskiem z dnia 29 kwietnia 1996 r. zwrócił się o wydanie karty skierowania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] w celu określenia stanu zdrowia. Komendant Rejonowy PSP w [...] wydał mu takie skierowanie. Wojewódzka Komisja Lekarska MSW Nr 2 w [...] wydała orzeczenie nr [...] stwierdzające, że J. R. jest całkowicie niezdolny do służby w PSP. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej – strażaka zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską o całkowitej niezdolności do służby. Bezspornym jest, iż w przedmiotowej sytuacji zwolnienie ze służby było obligatoryjne. W dacie wydania decyzji skarżący posiadał stopień służbowy starszego aspiranta oraz zajmował stanowisko starszego oficera. Dokonując analizy art. 50, art. 88 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 142, poz. 1022 ze zm.), należy wyciągnąć wniosek, że rozróżnia się pojęcie stopni służbowych od pojęcia stanowisk służbowych strażaków. Stopnie służbowe są podzielone na korpusy. W korpusie aspirantów straży pożarnej jest stopień starszego aspiranta. W art. 50 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wyraźnie wymienia się następujące korpusy: korpus szeregowych straży pożarnej, korpus podoficerów straży pożarnej, korpus aspirantów straży pożarnej i korpus oficerów straży pożarnej. Starszy aspirant został umieszczony w korpusie aspirantów straży pożarnej (art. 50 ust. 3 pkt d). Zgodnie z art. 47 ust. 1 o Państwowej Straży Pożarnej, obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji - oficera zwalnia ze służby Komendant Główny PSP - a zgodnie z ust. 2 – w pozostałych przypadkach decyzje personalne podejmują przełożeni uprawnieni do mianowania na stanowiska służbowe. Zgodnie z art. 32 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w komendzie rejonowej – Komendant Rejonowy. J. R. zajmował stanowisko służbowe starszego oficera, które zgodne jest z tabelą nr 3 dotyczącą zaszeregowania stanowisk służbowych w komendach rejonowych PSP, będącą załącznikiem do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lutego 1996 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U Nr 25, poz. 114). Słusznie wskazał organ, że skarżący w 1996 r. posiadał stopień służbowy starszego aspiranta ale nie był oficerem w sensie posiadanego stopnia. W takiej sytuacji decyzję o zwolnieniu go ze służby, prawidłowo podjął przełożony uprawniony do mianowania na stanowisko czyli Komendant Rejonowy PSP w [...]. W takiej sytuacji istniała podstawa dla zastosowania art. 43 ust. 2 pkt 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Trudno zatem zgodzić się ze skarżącym, że przy wydaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, o ile w ogóle można tu mówić o jakimkolwiek jego naruszeniu. W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest również podniesiony w skardze zarzut, że w odwołaniu z dnia [...] lutego 2009 r., od decyzji pierwszoinstancyjnej domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2009 r. jest zatytułowane "odwołanie". Z treści pisma wynika, że strona zaskarżyła decyzję administracyjną [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 127 §1 i § 2 kpa w związku z art. 129 § 1 i § 2 kpa. Doręczenie decyzji nastąpiło w dniu [...] lutego 2009 r., a odwołanie zostało złożone w siedzibie organu w dniu [...] lutego 2009 r., czyli w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa. Z treści pisma wynika, że J. R. domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z treści powołanego wyżej pisma –odwołania- nie wynika aby skarżący żądał rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 156 kpa. Adresatem decyzji jest organ II instancji, za pośrednictwem organu I instancji. W ocenie Sądu, słusznie organ przyjął, że pismo z dnia [...] lutego 2009 r. jest odwołaniem od decyzji, a nie wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Należy zgodzić się ze skarżącym, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na wniosek strony złożony przed terminem do wniesienia odwołania, ale wniosek ten musi wyraźnie wskazywać na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 632/06 "nie można odmówić stronie prawa wyboru trybu postępowania – odwoławczego albo nieważnościowego. Strona powinna jednak wyraźnie i jednoznacznie wskazać na wybór trybu nadzwyczajnego. W sytuacji jednak, gdy strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajny tryb rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, organ winien wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony". Dlatego w ocenie Sądu, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., zwalniającej skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z uwagi na rażące naruszenie prawa należało uznać za nieuzasadniony. Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności przedmiotowego zwolnienia. Decyzja ta nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 §1 kpa. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji