II GSK 1046/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 319/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. III SA/Gd 319/09 orzekając na skutek skargi J. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. wydaną przez Prezydenta Miasta G. orzeczono o odmowie udzielenia J. S. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Organ wskazał przy tym na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) stwierdzając, że wnioskodawca nie spełnia wymienionych w nim warunków uzyskania licencji, bowiem nie zdał egzaminu w zakresie transportu drogowego taksówką i nie wykazał się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu na terenie Gminy G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., po rozpatrzeniu złożonego przez J. S. odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniach decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o transporcie drogowym który stanowi, że licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli posiadają zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, lub wykażą się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu; przerwa w wykonywaniu transportu drogowego nie może być dłuższa niż kolejnych 6 miesięcy z przyczyn zależnych od nich. Jako że nie przedłożył dowodu potwierdzającego zdanie egzaminu, o którym mowa w powołanym przepisie, licencji możnaby mu udzielić jedynie w przypadku, gdyby wykazał się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania transportu na terenie G., co nie miało miejsca (okoliczność bezsporna). Skarżący wykonując zawód taksówkarza od 12 lat na terenie G. (licencja Prezydenta Miasta G. z dnia 12 czerwca 2006 r.) nie wykazał się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówką. Sygn. akt II GSK 1046/09 Zdaniem organu taka interpretacja przepisu tj. przyjęcie że chodzi w nim o wykazanie się praktyką w zakresie wykonywania transportu na terenie gminy, w której wnioskodawca ubiega się o udzielenie licencji wynika z zamiaru zapewnienia przez ustawodawcę świadczenia usług transportowych przez osoby mające doświadczenie (w tym m.in. dobrze znające topografię miasta) i dające gwarancję ich wysokiej jakości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił jej naruszenie art. 6 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 7 i 8 k.p.a. W wyniku jej rozpoznania Sąd I instancji uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W ocenie Sądu I instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż z art. 6 ustawy o transporcie drogowym nie wynika, by chodziło w nim o wykazanie się 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania transportu na terenie gminy, w której wnioskodawca ubiega się o licencję, lecz o praktykę w ogóle (bez względu na miejsce jej wykonywania) wprowadzając jedynie warunek, by była ona wykonywana przez odpowiedni okres czasu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy wówczas, gdy wykaże się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania transportu na terenie gminy bez względu na miejsce wykonywania praktyki. Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o transporcie drogowym stanowi, że licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli: posiadają zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, lub wykażą się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu; przerwa w wykonywaniu transportu Sygn. akt II GSK 1046/09 drogowego nie może być dłuższa niż kolejnych 6 miesięcy z przyczyn zależnych od nich. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do wykładni cytowanego przepisu i ustalenia, czy "praktyka", o której mówi art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c powinna odbywać się na terenie gminy, w której wnioskodawca ubiega się o licencję, czy też miejsce jej odbywania nie ma znaczenia. Działalność administracji, w tym działalność prawodawcza jest działalnością celową, czyli służącą realizacji określonych celów, a więc w oczywisty sposób, cel ten musi być uwzględniany przez interpretatora. Tak więc wykładnia celowościowa na obszarze prawa administracyjnego powinna zajmować kluczowe miejsce (Zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 183 i nast.; K. Lewandowska, T. Lewandowski, Wykładnia celowościowa i językowa w prawie administracyjnym. Wytyczne doktryny i praktyczny przykład ich zastosowania, Samorząd Terytorialny 2010/9/19). W związku z powyższym, dla prawidłowego odczytania normy zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o transporcie drogowym nieodzowne jest dokonanie jego wykładni celowościowej, skoro wykładnia ta w prawie administracyjnym uzyskuje szczególną rangę, albowiem jak to już zostało powiedziane, kategoria celu publicznego determinuje zarówno działania prawodawcy, jak i interpretatora. W niniejszej sprawie należy zastosować wykładnię celowościowa dlatego także, że wykładnia literalna nie jest w rozpatrywanej sprawie wystarczająca, albowiem nie daje odpowiedzi na pytanie czy praktyka w zakresie wykonywania transportu odbywać się powinna na terenie jakiejkolwiek gminy, czy gminy, której dotyczyć ma licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Podobny pogląd, o konieczności wsparcia się wykładnią celowościowa, gdy językowa nie daje jednoznacznych odpowiedzi prezentowany jest także w doktrynie (Zob. m.in. L. Morawski, Zarys wykładni prawa, Toruń 2006, s. 135; .; K. Lewandowska, T. Lewandowski, Wykładnia celowościowa i językowa w prawie administracyjnym. Wytyczne doktryny i praktyczny przykład ich zastosowania, Samorząd Terytorialny 2010/9/19). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma rację kasator, że literalne brzmienie przepisu akcentowane przez Sąd I instancji prowadzi do wniosków niedających się pogodzić z celem, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu cytowany przepis, zaś zaprezentowana przez WSA wykładnia celowościowa przepisu nie jest prawidłowa, albowiem nie odwołuje się do rzeczywistych celów prawodawcy. Sygn. akt II GSK 1046/09 Po pierwsze zamiarem ustawodawcy, który by uzyskać licencję nakazał m.in. wykazanie się niezbędnym doświadczeniem w świadczeniu usług transportu drogowego taksówką, poprzez 5 letnią praktykę, było zagwarantowanie wysokiej jakości usług świadczonych przez te osoby, uzyskiwane przez ich odpowiednie przygotowanie. To odpowiednie przygotowanie z kolei, ma gwarantować praktyka odbyta w określonym czasie na obszarze gminy, w której zainteresowany ubiega się o licencję i której topografię w tym czasie poznaje. Innymi słowy w świetle wykładni celowościowej nie można uznać, że osoba posiadająca 5-letnią praktykę na terenie innej gminy aniżeli tej, w której ubiega się o licencję, zna topografię miejsca prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej i tym samym będzie gwarantowała wysoką jakość świadczonych usług. Po drugie twierdzenie, że w trakcie pracy można posługiwać się urządzeniami nawigacji satelitarnej nie pozwalają na odmienne niż uczyniły to organy administracji rozumienie normy zawartej w analizowanym przepisie. Interpretacja taka nie byłaby zgodna z zamierzeniami ustawodawcy, któremu na pewno nie chodziło o to, by w trakcie "kursu" kierowca taksówki opierał się wyłącznie na wskazaniach gps. Urządzenia do nawigacji mają służyć pomocą, nie zaś determinować jakość świadczonej usługi. Na zakończenie wypada jedynie wspomnieć, że ma rację Sąd I instancji, o tyle, iż Trójmiasto jest de facto jednym organizmem miejskim i trudno wyobrazić sobie sytuację, w której kierowca posiadający licencję na wykonywanie transportu taksówką, świadczyłby usługi tylko i wyłącznie na terenie miasta objętego licencją. Jednakże Sąd nie wziął pod rozwagę, że ustawodawca przewidział taką sytuację i w ust. 5 art. 6 cytowanej ustawy zezwolił, by w pewnych sytuacjach osoba posiadającą licencję na określony obszar, wykonywała usługi przewozowe poza jego granicami. Z wyżej wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenie prawa materialnego - art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy wówczas, gdy wykaże się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania transportu na terenie gminy bez względu na miejsce wykonywania praktyki za uzasadniony. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia Sygn. akt II GSK 1046/09 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, co uzasadnia oddalenie skargi J. S. na decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.