I OSK 1556/09

Dnia 25 listopada 2009 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2009 roku, sygn. akt IV SAB/Wa 131/09 odrzucającego skargę S.L. na bezczynność Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w przedmiocie wydania decyzji ustalającej prawo do gospodarstwo rolnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 września 2009 r. odrzucił skargę S.L. na bezczynność Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych polegającą na niewydaniu decyzji ustalającej prawo do gospodarstwo rolnego o powierzchni 7,61 ha, położonego we wsi Z. i E. Gm. B., przejętego na rzecz Skarbu Państwa W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie, aby w określonym terminie wydał decyzję administracyjną, w której określi jego prawa do gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy Bełchatów z [...] listopada 1988 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od 12 sierpnia 2008 r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych nie poczuwa się do jakichkolwiek obowiązków wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, mimo wnoszonych przez skarżącego pism i zażaleń. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że Agencja Nieruchomości Rolnych jest osobą prawną, którą można traktować jako organ administracji publicznej jedynie w znaczeniu funkcjonalnym czyli w sytuacjach, gdy jest powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że działalność Agencji Nieruchomości Rolnych jest działalnością administracji publicznej tylko w zakresie wskazanym w ustawie, wobec czego nie jest uprawniona do wydania decyzji administracyjnej, której żąda skarżący. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych wskazał także, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy agencyjnej, na który powołuje się skarżący, nie upoważnia do wydania decyzji administracyjnej zgodnie w wnioskiem skarżącego. Ponadto Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych wskazał, że Agencja Nieruchomości każdorazowo udzielała bezzwłocznie odpowiedzi na pisma skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do postanowień ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z 1 sierpnia 2003r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych (Dz.U. Nr 140, poz. 1348, ze zm.) - Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, a nie organem administracji publicznej. Nie ma zatem kompetencji do rozpoznawania spraw w trybie procedury administracyjnej, w tym wydawania decyzji, postanowień czy też podejmowania innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tylko takie akty lub czynności lub bezczynność organów w tychże przypadkach może być kwestionowana w drodze skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że sprawa ze skargi S.L. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S.L.. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268 ze zm.), gdyż w dacie przekazywania gospodarstwa rolnego w dniu 8 listopada 1988 roku na rzecz Skarbu Państwa skarżący posiadał wymagane prawem kwalifikacje do prowadzenia tego gospodarstwa rolnego, a przekazanie nastąpiło bez jego wiedzy i zgody. Ponadto zarzucono naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jt. Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.), zgodnie z którym Agencja Nieruchomości Rolnych obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa na zasadach określonych w ustawie, wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa i osób trzecich. Skarżący jest osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu. Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w związku z nieuwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w postanowieniu z dnia 7 września 2006 roku sygn. akt I OW 35/06, z którego wynika, że Agencja Nieruchomości Rolnych jest organem I instancji w sprawach nieruchomości rolnych przejętych przez Skarb Państwa. Zarzucono także naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie którego doszło do odrzucenia skargi mimo błędnego ustalenia, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest organem administracji publicznej. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Zasadnicze znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia ma w istocie ma w istocie odpowiedź na pytanie, czy Sąd I instancji w sposób prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucając skargę S.L., a zatem czy prawidłowo ocenił, że materia objęta skargą na bezczynność wykracza poza właściwość rzeczową sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że błędne jest przekonanie Sądu I instancji, iż o niedopuszczalności wniesionej skargi decyduje wyłącznie status Agencji Nieruchomości Rolnych będącej państwową osobą prawną. W myśl art. 5 § 2 pkt 3 kodeksu, pod pojęciem innych organów administracji publicznej rozumie się inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw administracyjnych w formie decyzji. Agencja Nieruchomości Rolnych na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników została powołana do wydawania decyzji o przejęciu i ustaleniu odpłatności na własność Skarbu Państwa za odpłatnością. (art. 58 ust. 2 z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291). Jest to zatem sytuacja, w której przepisy prawa procesowego (art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) przyznają innym podmiotom takie same kompetencje, jakie przyznane są organom administracji publicznej należącym do systemu ustrojowego administracji rządowej, bądź systemu ustrojowego samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak ogólnej kompetencji innych podmiotów do działania jak organy administracji publicznej, bowiem przekazanie kompetencji następuje tylko w takim zakresie w jakim wynika to z obowiązującego przepisu prawa. Wbrew zatem twierdzeniu Sądu I instancji, Agencja Nieruchomości Rolnych może działać jak organ administracji publicznej ze wszelkimi tego konsekwencjami w zakresie uprawnień i obowiązków zarówno Agencji jak i podmiotu będącego stroną tegoż postępowania. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materia objęta skargą S.L. nie mieści się w kategorii spraw, w której Agencja ma możliwość wydana decyzji administracyjnej. Kompetencji tej nie sposób w szczególności wywodzić z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów stanowiących podstawy kasacyjne. Przepis art. 48 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) w żaden sposób nie wpływa na możliwość załatwienia przez Agencję, w drodze decyzji administracyjnej, składanych przez skarżącego wniosków. Obowiązku takiego nie sposób również wywodzić z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który określa sukcesję praw i obowiązków Agencji Nieruchomości Rolnych w zakresie wskazanym w tejże ustawie. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł o odrzuceniu skargi, bowiem skarga na bezczynność przysługuje w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Skoro zaś brak było podstaw do działania przez Agencję Nieruchomości Rolnych jako organ administracji publicznej i wydania decyzji administracyjnej w żądanym przez skarżącego zakresie, to brak też było możliwości złożenia skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w postanowieniu.