I OSK 42/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 816/09 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 816/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych SA w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez Gminę C. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę C. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0007 ha, [...] o pow. 0,0277 ha, [...] o pow. 0,0187 ha, [...] o pow. 0,0412 ha, [...] o pow. 0,0148 ha, [...] o pow. 0,3704, [...] o pow. 0,0052 ha, [...] o pow. 0,1163 ha, [...] o pow. 0,8386 ha, [...] o pow. 0,0892 ha, [...] o pow. 0,3021 ha, [...] o pow. 0,2466 ha, [...] o pow. 0,0163 ha, [...] o pow. 0,0404 ha, [...] o pow. 0,0085 ha, [...] o pow. 0,0006 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej C., obręb M., uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. Wojewoda wskazał przy tym, iż w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji toczy się postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", jednakże zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. przepisy tej ustawy nie dotyczą mienia, o którym mowa w art. 5 ust 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Przedmiotowa nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ponieważ wydana na rzecz PKP decyzja o opłatach za użytkowanie nie stanowi przesłanki negatywnej dla komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Utrzymując w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie PKP, tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Odwołującemu się PKP nie przysługiwał bowiem tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa, na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie. W konsekwencji tego przedmiotowa nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Funkcjonowanie na tej nieruchomości linii kolejowej samo z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe. Oddalając skargę Polskich Kolei Państwowych SA w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2009 r. wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że dla stwierdzenia podstaw komunalizacji nie jest istotny aktualny stan nieruchomości, a w szczególności zlokalizowanie na nieruchomości urządzeń kolejowych. Obowiązek uwzględnienia takiej okoliczności nie wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zatem ewentualne funkcjonowanie na nieruchomości linii kolejowej nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia państwowego. Przepisy art. 34 i 34 lit. a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie stanowiły podstawy wyłączenia spod komunalizacji gruntów będących własnością Skarbu Państwa, które znajdowały się we władaniu PKP, a co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w zarząd (użytkowanie) w formie prawem przewidzianej, co podkreślił także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35). Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2009 r. było ustalenie spełnienia ustawowych warunków komunalizacji mienia, a zatem konieczne było oparcie decyzji wyłącznie, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., na przesłankach wynikających, w tej sprawie, z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o komunalizacji. Odwołanie się do przepisów zawartych w art. art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" stałoby się aktualne i zasadne dopiero w przypadku ustalenia przez właściwy organ braku podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Negatywną przesłanką komunalizacji nie mógł być jedynie fakt władania przedmiotową nieruchomością przez skarżącego po dniu 27 maja 1990 r., a w szczególności w dniu 5 grudnia 1990 r. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd mogło nastąpić na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Jeżeli zatem w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją konieczne było ustalenie, czy mienie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż stanowiło to warunek komunalizacji, to konieczne było uwzględnienie przy rozstrzygnięciu sprawy także przepisów art. 6 ust. 1, art. 38 ust. 2 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Nie było przy tym istotne, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Tereny państwowe - stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) mogły być przekazane w użytkowanie między innymi jednostkom państwowym w użytkowanie, ale w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika jednak, aby po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej przez Naczelnika Gminy C. z dnia [...] maja 1983 r. została wydana decyzja, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a więc decyzja o przekazaniu gruntów PKP w użytkowanie, zawierająca określenie czasu i warunków użytkowania. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi dowodu ustanowienia zarządu na rzecz PKP. Udowodnienie tej okoliczności nie może także nastąpić na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 1987 r., gdyż akt ten wskazuje na nałożenie na PKP obowiązku uiszczenia opłaty rocznej z tytułu, jak podano w tym dokumencie - użytkowania wieczystego. Skarżący nie twierdził jednak, aby przedmiotowe grunty zostały oddane PKP w użytkowanie wieczyste i okoliczność ta nie wynika z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Podważenie komunalizacji mienia przez PKP mogło nastąpić jedynie w przypadku ustalenia, że przedmiotowe mienie należało do skarżącego w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości wymagało potwierdzenia dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynikałby dla PKP S.A. określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, zarząd i użytkowanie, użytkowanie). Istnienie takich dokumentów nie zostało potwierdzone w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, skarżący nie wykazał, aby niedopełnienie przez Wojewodę Małopolskiego obowiązku wynikającego z art. 10 §1 kpa poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych pozbawiło stronę możliwości podjęcia czynności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2009 r. złożyły Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.: - art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowania na skutek błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i przyjęcie, że w każdym przypadku gdy brak jest dokumentów poświadczających wprost prawo zarządu przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu, nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją, - art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 §1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie przyjął, iż decyzje organów administracji zostały podjęte zgodnie z prawem, oraz że w sposobie postępowania organów nie można dopatrzyć się istotnych uchybień. Organy te błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, poprzez przyjęcie, iż istnienie przesłanki "należące do", sprowadza się jedynie do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. W postępowaniu komunalizacyjnym konieczne jest ustalenie, czy przesłanki określone w powołanym art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej zostały spełnione, czy też nie. Działania organów zmierzające do wykazania zaistnienia przesłanek ze wskazanego przepisu nie mogą więc ograniczać się tylko i wyłącznie do ustalenia nieistnienia przesłanki negatywnej w postaci prawa zarządu przysługującego PKP. Ustalanie, czy PKP posiadało prawo zarządu danej nieruchomości, czy też nie jest bowiem istotne, ale z punktu widzenia postępowania uwłaszczeniowego przeprowadzanego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w postępowaniu komunalizacyjnym organy administracyjne powinny ustalić, czy dana nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co jednak nie jest równoznaczne z ustaleniem, iż nieruchomość nie była w zarządzie PKP. Interpretacja omawianego art. 5 ust. 1 dokonana przez organy administracyjne, a następnie zaakceptowana przez Sąd zmierza do wykazania, iż brak spełnienia przesłanek do uwłaszczenia danego mienia powoduje, że mienie to niejako automatycznie podlega komunalizacji. Organy skupiły się na wykazaniu, że PKP nie posiadało prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości, kiedy treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wymienia takiej przesłanki, jako koniecznej do komunalizacji mienia państwowego. Taka interpretacja jest całkowicie sprzeczna nie tylko z treścią art. 5 ust. 1, ale także z celem, w jakim przepis ten został uchwalony. Prowadzi ona bowiem do wniosku, że uwarunkowanie komunalizacji koniecznością spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 byłoby całkowicie nieracjonalne i niepotrzebne, gdyż wystarczałoby samo wskazanie, że nie ma podstaw do uwłaszczenia nieruchomości. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Całkowicie błędne jest stanowisko Sądu, z którego wynika, że prawidłowym postępowaniem jest wykazywanie istnienia przesłanek komunalizacji mienia, w trybie art. 5 ust. 1 poprzez ustalenie braku przesłanek do uwłaszczenia. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/04 Trybunał Konstytucyjny uznał, że grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w zarząd, nie stały się własnością gminy z mocy prawa. Potwierdza to, że w ramach postępowania komunalizacyjnego organ zobowiązany jest ustalić, że faktycznie zaistniały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, a nie, że nie zaistniały przesłanki umożliwiające uwłaszczenie danej nieruchomości na rzecz PKP. Ponadto, z art. 34 kc, jak i z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wynika, aby mienie nie będące w zarządzie państwowych osób prawnych "należało" niejako automatycznie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Mienie to mogło bowiem równie dobrze należeć do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, czy też organów centralnych. Interpretacja określenia "należały do", odwołuje się do cywilistycznego pojęcia władania nieruchomością, które znajduje swój wyraz w wykonywaniu określonych działań i czynności, świadczących na zewnątrz o posiadaniu danej nieruchomości. O należeniu więc danego gruntu do określonego podmiotu nie może decydować jedynie fakt nie należenia go do innego podmiotu w sensie prawnym. Nawet zatem brak decyzji o przekazaniu danego gruntu w zarząd poprzednikom prawnym PKP SA nie może świadczyć o należeniu nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Na przedmiotowej nieruchomości znajdują się tory kolejowe i została ona wywłaszczona na potrzeby PKP, które następnie opłacały opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Organy administracyjne w sposób całkowicie swobodny odmówiły mocy dowodowej dokumentom przedłożonym do akt sprawy, w szczególności decyzji wywłaszczeniowej, jak również decyzjom o opłatach za użytkowanie, nie podważając jednocześnie ich zgodności z prawem. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia istnienia przesłanek koniecznych do komunalizacji mienia, skupiając się jedynie na znalezieniu argumentów kwestionujących prawo zarządu skarżącego. Organy te nie rozpatrzyły również ewentualnych negatywnych przesłanek komunalizacji wskazanych w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Przedmiotowe działki zostały wywłaszczone na cele związane z działalnością PKP, a ponadto w dacie 27 maja 1990 r. znajdowały się we władaniu skarżącego. Przedmiotowe mienie, na którym znajduje się infrastruktura kolejowa wykorzystywane było zatem do realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym i ponadwojewódzkim, co w świetle art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyklucza komunalizację. Dodatkowo z treści art. 14 ustawy komunalizacynej wynika, iż nie podlega komunalizacji mienie, które wykorzystywane jest zgodnie z jego przeznaczeniem i służy realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym, jakimi z pewnością są zapewnianie transportu kolejowego. W tym zakresie organy nie przeprowadziły żadnego postępowania i nie wykazały, że powyższe przesłanki negatywne w niniejszej sprawie nie zachodzą. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie PKP od decyzji Wojewody Małopolskiego w żadnym wypadku nie dokonała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ nie przeprowadził między innymi ponownej oceny dowodów, jak również nie rozpoznał istoty sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do odpowiedzi na zarzuty podniesione przez PKP, wskutek czego decyzja tego organu rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z akt sprawy nie wynika, aby Polskim Kolejom Państwowym SA w Warszawie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości objętych zaskarżonymi do Sądu pierwszej instancji decyzjami organów administracji. Prawidłowo zatem w zaskarżonym wyroku skupiono się przede wszystkim na ocenie przysługiwania skarżącemu tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Stroną bowiem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu . Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziaływuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r. potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydaną na podstawie powołanych wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jakkolwiek bowiem nowy stan własnościowy powstał w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak deklaratoryjna decyzja wojewody wydana w trybie wskazanych przepisów prawa stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego. Dopiero więc, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności do danej nieruchomości, w tym także – jako właściciel – może kształtować sytuację prawną innych podmiotów, którym przysługują prawa do tej nieruchomości. Z tego właśnie względu, podmioty te mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony, aby z racji przysługującego tytułu prawnego uczestniczyć w ustaleniu spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. mającej wpływ na wykonywanie praw przez te podmioty. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny ustaleń organów administracji o braku przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym SA w Warszawie tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., skoro okoliczność ta miała znaczenie dla stwierdzenia przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym SA w Warszawie przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W skardze kasacyjnej nie zarzucono przy tym błędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Jakkolwiek więc Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził prawidłowego wniosku z dokonanych przez organy administracji ustaleń, iż brak przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym SA w Warszawie tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości nie legitymował do uznania za stronę w postępowaniu komunalizacyjnym, przez co organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze z odwołania Polskich Kolei Państwowych SA w Warszawie, to jednak brak zarzutu kasacyjnego na tę okoliczność uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznanie jej za wadliwość pozwalającą uchylić zaskarżony wyrok. W kontekście powyższego nie jest trafny zarzut kasacji błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, skoro wystarczającym ustaleniem dla nieuznania twierdzeń skarżącego w rozpatrywanej sprawie było stwierdzenie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Brak przymiotu strony wyklucza bowiem aktywne kwestionowanie prawidłowości wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Również zarzut kasacji naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie, skoro w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości, i takie ustalenie zostało przez organy dokonane, które prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za mające kluczowe znaczenie dla dopuszczalności orzekania o komunalizacji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.