I SA/Wa 816/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę C. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...],[...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...]o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej C., obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2008 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, przez Gminę C. własności nieruchomości opisanej w sentencji decyzji. W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2008 r. Wojewódzka [...] wyjaśnił, że w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji toczy się postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Podkreślił jednak, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. przepisy powyższej ustawy o komercjalizacji nie dotyczą mienia, o którym mowa w art. 5 ust 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Ponadto Wojewoda [...] ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i uznał, że wydana na rzecz P. decyzja o opłatach za użytkowanie nie stanowi przesłanki negatywnej dla komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła P. S.A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano na wydanie decyzji o naliczeniu opłat, twierdząc, iż decyzja ta jest wystarczającym dowodem na przysługiwanie P. prawa zarządu. Ponadto skarżący podniósł okoliczności związane z faktycznym korzystaniem z nieruchomości [...] oraz wskazał, że możliwość uzyskania użytkowania wieczystego przez P. dotyczy mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa. Podniesiono także, iż odwołujący został pominięty jako strona w przedmiotowym postępowaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się skarżący, jest prowadzone na podstawie art. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r. Z okoliczności tej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Ten stan rzeczy stał się powodem, dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie P., tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Komisja stwierdziła, iż odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa, na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała także, iż według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ostatecznie Komisja stwierdziła, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., jak trafnie - w ocenie Komisji - orzekł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Komisja ponadto wyjaśniła, iż funkcjonowanie na nieruchomości [...] samo z siebie nie tworzy innej w jakości w kontekście art. 5 ut. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się [...]. W ocenie Komisji niezasadny był także zarzut pominięcia P. S.A. jako strony postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że doręczono odwołującemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S. A. w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, to jest: – przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która w art. 87 ust. 1 stanowi, iż grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek; – art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", które stanowią o nabyciu przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntów, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a znajdujących się w jego posiadaniu, jako "inne mienie w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym; – art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość należała do terenowych organów administracji; – art. 7, 8, 10, 75, 77 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji ten akt Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej – "p.p.s.a."), nie potwierdziła, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono obowiązującym przepisom postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. ustalono, że Gmina C. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] , [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej C., obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. Nabycie własności opisanej powyższej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej –"ustawa komunalizacyjna") i wynikało z ustalenia, że skarżącemu nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. W szczególności organy stwierdziły, że skarżący nie legitymował się dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkowując się na wstępie do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że dla stwierdzenia podstaw komunalizacji nie jest istotny aktualny stan nieruchomości, a w szczególności zlokalizowanie na nieruchomości [...]. Obowiązek uwzględnienia takiej okoliczności nie wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zatem ewentualne funkcjonowanie na nieruchomości [...] nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia państwowego. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 34 i 34 lit. a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy wyłączenia spod komunalizacji gruntów będących własnością Skarbu Państwa, które znajdowały się we władaniu P., a co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w zarząd (użytkowanie) w formie prawem przewidzianej. Należy w tym miejscu także wyjaśnić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03, OTK-A 2005/4/35) orzekł o zgodności z Konstytucją artykułu 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) jako niedotyczących mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunału Konstytucyjny wyjaśnił między innymi, że dokonując wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją "(...) uzasadniona jest interpretacja art. 34 a ustawy o komercjalizacji PKP, przy której przepis ten nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (...)". Rację ma zatem skarżący, gdy twierdzi, iż ustalenie negatywnej przesłanki komunalizacji na dzień 27 maja 1990 r. oraz pozostawanie gruntów w posiadaniu P., stanowiło podstawę stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w powołanych przepisach ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.". Jednak przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej decyzją z dnia [...] marca 2009 r., było ustalenie spełnienia ustawowych warunków komunalizacji mienia, a zatem konieczne było oparcie decyzji wyłącznie, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., na przesłankach wynikających, w tej sprawie, z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o komunalizacji. Odwołanie się do przepisów zawartych w art. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" stałoby się aktualne i zasadne dopiero w przypadku ustalenia przez właściwy organ braku podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy komunaliazcyjnej. Negatywną przesłanką komunalizacji nie mógł być jedynie fakt władania przedmiotową nieruchomością przez skarżącego po dniu 27 maja 1990 r., a w szczególności w dniu 5 grudnia 1990 r. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1, art. 38 ust. 2 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Z przepisów tych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., wynika, iż grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Natomiast grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd mogło nastąpić na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Jeżeli zatem w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją konieczne było ustalenie czy mienie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż stanowiło to warunek komunalizacji, to konieczne było uwzględnienie przy rozstrzygnięciu sprawy także wymienionych przepisów. Nie było przy tym istotne, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Tereny państwowe stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. (jedn. tekst Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) mogły być przekazane w użytkowanie między innymi jednostkom państwowym w użytkowanie, ale w drodze: decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej przez Naczelnika Gminy C. z dnia [...] maja 1983 r. została wydana decyzja, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a więc decyzja o przekazaniu gruntów P. w użytkowanie, zawierająca określenie czasu i warunków użytkowania. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi dowodu ustanowienia zarządu na rzecz P. Udowodnienie tej okoliczności nie może także nastąpić na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 1987 r., gdyż akt ten wskazuje na nałożenie na P. obowiązku uiszczenia opłaty rocznej z tytułu, jak podano w tym dokumencie - użytkowania wieczystego. Skarżący nie twierdził, aby przedmiotowe grunty zostały oddane P. w użytkowanie wieczyste i okoliczność ta nie wynika z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Podsumowując Sąd wskazuje, że podważenie komunalizacji mienia przez P. mogło nastąpić jedynie w przypadku ustalenia, że przedmiotowe mienie należało do skarżącego w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości wymagało potwierdzenia powyższej okoliczności dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynikałby dla P. S.A. określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, zarząd i użytkowanie, użytkowanie). Istnienie takich dokumentów nie zostało potwierdzone w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności dokumenty wskazujące na istnienie zarządu (użytkowania) nie zostały przedstawione przez P. S.A. W toku postępowania administracyjnego nie uchybiono wymienionym powyżej przepisom prawa materialnego, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a także przepisom postępowania, w tym przepisom powołanym w zarzutach skargi. Skarżący nie wykazał, aby niedopełnienie przez Wojewodę [...] obowiązkom wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych pozbawiło stronę możliwości podjęcia czynności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA i WSA 2006/6/157; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2009 r., III SA/Kr 1055/08, niepubl.). Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowody wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawione okoliczności uzasadniały stwierdzenie, w ramach postępowania komunalizacyjnego, iż opisane w decyzji mienie Skarbu Państwa stało się w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, własnością Gminy C. Rozstrzygnięcie to znajduje oparcie w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a właściwość rzeczowa organów w art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wobec powyższego nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosków skargi i uchylenia zaskarżonych aktów. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.