II SA/Lu 379/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. W toku wszczętego na wniosek Prezydenta Miasta B. P. postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż na działce o numerze ewidencyjnym 370/1 położonej przy ul. T. 55 w B. P., należącej do H. M. dokonano zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na lokal gastronomiczny. Organ stwierdził bowiem, iż w przedmiotowym budynku mieszkalnym wykonano kompleksowy remont pomieszczeń przystosowując je do działalności gastronomicznej. W tym celu istniejące sanitariaty przeznaczono na sanitariaty dla klientów oraz sanitariat dla obsługi lokalu, w jednym z pomieszczeń urządzono salę konsumpcyjną, a pozostałe pomieszczenia przystosowano na zmywalnię oraz pomieszczenia kuchenne. Wydzielono również pomieszczenia magazynowe m. in. do przechowywania środków czystości. Wobec ustalenia braku wystąpienia przez właściciela z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2008 r. wstrzymał użytkowanie budynku oraz zobowiązał J. U. (inwestora i najemcę budynku) do złożenia w zakreślonym terminie odpowiednich dokumentów. Uzasadniając wydane postanowienie organ wskazał, iż podjęcie w istniejącym budynku mieszkalnym działalności gastronomicznej spowodowało w sposób jednoznaczny zmianę sposobu jego użytkowania, która nie została poprzedzona wymaganym przez art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zgłoszeniem. Z tego względu organ stosownie do treści art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy obowiązany był do wstrzymania użytkowania budynku oraz nałożenia obowiązku przedstawienia w zakreślonym terminie odpowiednich dokumentów. Następnie decyzją z dnia 5 [...] 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. U. (inwestorowi i najemcy budynku) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zajęte stanowisko uzasadnił niewykonaniem obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów, zgodnie z treścią postanowienia z dnia 11 sierpnia 2008 r. Za podstawę prawną organ przyjął art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta została zaskarżona przez H. M. (właściciela budynku) oraz przez J. U. (jego najemcę). Rozpoznając zainicjowaną tymi odwołaniami sprawę w drugiej instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 [...] 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 11 sierpnia 2008 r. w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że organ pierwszej instancji źle wskazał adresata zaskarżonej decyzji w postaci J. U. Zaznaczył bowiem, że stroną postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nie może być inwestor, lecz powinien nią być właściciel lub zarządca obiektu, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Nałożenie zatem obowiązku dokonania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku na inwestora wynajmującego przedmiotowy budynek od właściciela zostało dokonane z naruszeniem prawa co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzję organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżył H. M. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskazując, iż uchylenie decyzji przez organ odwoławczy nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy bowiem podtrzymał wszystkie ustalenia organu pierwszej instancji i zaakceptował je. Z tych też względów uzasadnienie decyzji nie wskazuje na zasadność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym wniósł o spowodowanie należytego uzasadnienia wydanej przez organ odwoławczy decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkowując się do skargi, wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, iż powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było nieprawidłowe wskazanie adresata decyzji, co zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, a podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa są pozbawione podstaw prawnych. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, że jej podstawę prawną stanowi art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - k.p.a.). Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego. Do takiego naruszenia kwalifikuje się również niewłaściwe ustalenie i określenie podmiotu dysponującego legitymacją procesową strony, jako adresata czynności orzeczniczych podejmowanych w toku postępowania. Czynności te mające formę decyzji lub postanowienia kształtują bowiem sytuację prawną podmiotu, do którego są skierowane w sposób wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę podjęcia każdej z nich. Innymi słowy stwierdzenie przez organ odwoławczy w zwykłym toku instancji, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do niewłaściwego podmiotu, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Na powyższe wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1965/06 opubl. Lex nr LEX nr 437689, gdzie podniósł, iż nie można w sposób prawidłowy określić osób zobowiązanych do wykonania danego obowiązku dopiero w decyzji odwoławczej, prowadziłoby to do pozbawienia takiej osoby prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej. W rozpoznawanej sprawie rozbieżność powstała pomiędzy organami orzekającymi w pierwszej i drugiej instancji sprowadza się do kwestii, komu w myśl art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organy orzekające winny wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego, a następnie na kogo nałożyć obowiązek i nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu jego użytkowania. W przedmiotowej sprawie odnosi się to do kwestii, czy obowiązki te należało nałożyć na J. U. będącego najemcą przedmiotowego budynku i jednocześnie inwestorem wykonanych prac - jak zrobił to organ pierwszej instancji, czy też należało nałożyć je na H. M. - właściciela budynku, co podniósł organ odwoławczy. Rozstrzygając zaistniałą rozbieżność, w ocenie Sądu prawidłowo postąpił organ odwoławczy trafnie przyjmując, że adresatem obowiązku wynikającego z art. 71a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego winien być właściciel budynku. Zgodnie bowiem z powołanym art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (chodzi o obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów), albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Analiza tego przepisu bezspornie wskazuje, iż przepis ten jest normatywnie niezupełny. Wskazuje w jakich okolicznościach nakazuje się dane zachowanie, nie określając kto jest adresatem nakazu. Dlatego też adresata tej normy należy "odszukać" wśród innych przepisów Prawa budowlanego. W tym zakresie podnieść należy, że art. 71 a umieszczony jest w Rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61) wyrażona została zasada, w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Uznać więc należy, iż skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub użytkowniku obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu. Z powyższego zatem wynika, co należy przyjąć, iż niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Innymi słowy przymiotu strony danej osoby w postępowaniu takim jak przedmiotowe nie wolno wywodzić z faktu zawarcia przez tę osobę umowy najmu obiektu i dokonania w nim zmiany sposobu użytkowania. Co prawda J. U., jako najemca obiektu może być zainteresowany wynikiem postępowania, jednak ochrona praw z tytułu najmu obiektu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Interes prawny w takim postępowaniu posiada bowiem właściciel lub zarządca obiektu. Konkludując należy przyjąć, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji, z uwagi na nieprawidłowe wskazanie przez ten organ adresata decyzji. Dokonanie zmiany adresata decyzji przez organ odwoławczy z wykorzystaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio (bez uchylania rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych) byłoby bowiem działaniem naruszającym prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2007 r. II SA/Wr 420/07, opubl. LEX nr 394843). Z tych też względów za bezpodstawne należy uznać zarzuty podniesione w skardze. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i jej uzasadnienie odpowiadają prawu, a organ odwoławczy uzasadniając zajęte stanowisko uczynił to w sposób wyczerpujący i zrozumiały. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało oddalić skargę jako niezasadną.