II SA/Ol 616/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi W. E. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki części budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie na rzecz skarżącej W. E. D. kwotę 561,20 zł (słownie: pięćset sześćdziesiąt jeden złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118), nakazał W. D. rozbiórkę wykonanej bez wymaganego pozwolenia rozbudowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego w miejscowości A, gmina A, działka A. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na wniosek B. K. dokonano w dniu 29 sierpnia 2006r. oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego, w wyniku czego stwierdzono, że wykonywana jest rozbudowa o wymiarach 3,20 x 6,10 m. Poza tym PINB wskazał, iż miejscowość A nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z informacji uzyskanych od Starosty wynika, że W. D. nie posiada prawomocnej decyzji zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. W odwołaniu od tej decyzji W. D. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że w 2004r. otrzymała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zezwalającą na rozbudowę swojej nieruchomości. Podniosła, że do tej pory organy administracji, mimo licznych interwencji, nie wydały stosownej decyzji w tym przedmiocie, co spowodowało, że wszystkie, niezbędne dokumenty potrzebne do jej wydania straciły swoją ważność. Nie uwzględniwszy tego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej WINB wskazał, iż w świetle art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odstąpienie od tej reguły będzie miało miejsce jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inwestor przed popełnieniem samowoli budowlanej, w sytuacji braku planu miejscowego, dysponuje ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że niespełnienie któregokolwiek z wymienionych warunków wyklucza możliwość legalizacji i nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła W. D. Po jej rozpatrzeniu tut. Sąd wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007r. (sygn. akt II SA/Ol 349/07) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". W orzeczeniu wskazano na konieczność rozwiania rozbieżności co do faktu dobudowy bądź remontu już istniejącej sieni, a także ustalenie kiedy dokonano modernizacji bądź dobudowy tej sieni w budynku położonym w A. Ponadto podniesiono, że obowiązkiem organu administracji wydającego decyzję o nakazie rozbiórki jest jednoznaczne ustalenie, czy istnieje techniczna możliwość wykonania nakazu rozbiórki dobudowanej (odbudowanej) części budynku, bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku oraz z zachowaniem innych wymagań bezpieczeństwa w toku wykonywania prac rozbiórkowych. Tak więc jeżeli budynek mieszkalny został połączony w sposób trwały z dobudowaną sienią, to wydanie nakazu rozbiórki powinno być poprzedzone sporządzeniem projektu rozbiórki, który podlegałby zatwierdzeniu w decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego. W wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" nakazał W. D. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego w miejscowości A gmina A, na działce A, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że w dniu 27 września 2007r. w trakcie ponownej wizji lokalnej ustalono wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego o wymiarach ok. 3,20 x 6,10 m. Rozbudowa posiada piwnicę, parter i poddasze. Ściany fundamentowe są wykonane z bloczków betonowych, ściany parteru i poddasza – z betonu komórkowego. Dach jest drewniany dwuspadowy, kryty papą, a stropy nad piwnicą i parterem – betonowe. Do protokołu z wizji W. D. wniosła jako załącznik kserokopię z mapy zasadniczej i podtrzymała oświadczenie, że przedmiotowe roboty budowlane nie są rozbudową budynku mieszkalnego lecz remontowaniem istniejącej sieni. Organ I instancji wskazał, że wymiary starej sieni na szkicu wykonanym w 1972r. wynoszą 2,15 x 5,20 m i nie są zgodne z wymiarami obecnie istniejącej sieni. Powołał się również na oświadczenie B. K., będącej współwłaścicielką przedmiotowego budynku mieszkalnego, według której miała miejsce budowa nowego ganku (sieni) w miejscowości A gmina A, na działce nr "[...]" Powyższa decyzja została uchylona rozstrzygnięciem z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zarzucił organowi I instancji niewyczerpanie wszystkich środków w celu ustalenia całego stanu faktycznego. Następnie stwierdzając możliwość zalegalizowania spornego obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni odpowiednich dokumentów. W wyznaczonym terminie W. D. obowiązku wynikającego z postanowienia nie wykonała. Termin dostarczenia ww. dokumentów i opracowań upłynął w dniu 12 sierpnia 2008r. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" nakazał W. D. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego w miejscowości A gmina A na działce nr "[....]" wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od tej decyzji w wyznaczonym terminie odwołała się W. D. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jej zdaniem organ I instancji powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie robót budowlanych polegających na remoncie obiektu, a nie w sprawie rozbudowy obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przychylił się do zeznań świadków – B. K., M. F. i biegłego W. K., którzy stwierdzili, że latem 2006r. W. D. dokonała samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Z zeznań W. K. wynika, że przed przystąpieniem do prac projektowych osobiście był na posesji i ustalił, że w miejscu projektowanej dobudowy istniał parterowy ganek o wymiarach około 2,0 x 3,5 m, posadowiony na żwirobetonowych fundamentach, bez podpiwniczenia z dachem drewnianym. Organ II instancji stwierdził, że w związku z tym, że jest to jedyna osoba z grona świadków, pełniąca samodzielną funkcję techniczną w budownictwie i mająca uprawnienia do oceny samodzielnych zjawisk technicznych należy uznać jej oświadczenia za wiarygodne. Organ podniósł, że rozbiórkę istniejącego ganku i budowę nowego trzeba traktować jako rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Skargę na ww. decyzję wywiodła E. D., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że nie została poinformowana o wizji lokalnej dotyczącej jej domu. Skarżąca opisała ze szczegółami przebieg nieudanej wizji lokalnej i kolejnej już skutecznej wizji lokalnej z dnia 27 września 2007r. E. D. stwierdziła, że podczas remontu nie zmieniła rozmiarów sieni, na potwierdzenie czego dostarczyła mapkę. Prace miały wyłącznie charakter remontowy i nie naruszyły praw osób trzecich, nie zmieniły też konstrukcji budynku. Skarżąca podważyła ponadto prawdziwość twierdzeń W. K. Stwierdziła również, że dom otrzymała w 1980r. i od tego czasu nic w nim nie było zmieniane. Według niej potwierdza to mapa z 1997r. Wymiary oznaczone na tej mapie zgadzają się z obecnymi wymiarami. W skardze zarzucono, że organy najpierw wydawały nakazy rozbiórki po czym nakazywały wstrzymanie wykonania robót budowlanych. Ponadto skarżąca podniosła, że nie wykonano wyroku tut. Sądu z dnia 11 kwietnia 2007r., dotyczącego przedmiotowej sprawy. Skarżąca podniosła, że nie wzięto pod uwagę wskazanych przez nią świadków, którzy dysponują bardziej precyzyjną wiedzą na temat remontowanego budynku niż świadkowie wskazani przez organy. Skarżąca podniosła, że w wyniku ekspertyzy budynku, do sporządzenia której zobowiązał ją i B. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzono, że budynek jest w stanie ogólnym złym. Konieczny jest kapitalny remont, a elementy konstrukcyjne budynku wymagają jak najszybszej interwencji. Tak więc twierdzenia B. K. jakoby przedmiotowy budynek był w stanie dobrym świadczą o jej niskiej wiarygodności jako świadka w sprawie. W skardze wskazano, że organy nie odniosły się do wszystkich zarzutów podnoszonych w ramach toczącego się postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono również niewystarczające uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 18 września 2009r. B. K. wskazała, że w jej ocenie remont dokonany przez p. D. w domu mieszkalnym A był inwestycją polegającą na budowie nowego ganku, a nie remoncie starego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jak i rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 1-3 Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008r.). W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007r. (sygn. akt II SA/Ol 349/07) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" W orzeczeniu wskazano na konieczność rozwiania rozbieżności co do faktu dobudowy bądź remontu sieni, a także ustalenie kiedy dokonano modernizacji bądź dobudowy tej sieni w budynku położonym w A. Podniesiono, że obowiązkiem organu administracji wydającego decyzję o nakazie rozbiórki jest jednoznaczne ustalenie, czy istnieje techniczna możliwość wykonania nakazu rozbiórki dobudowanej (odbudowanej) części budynku, bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku oraz z zachowaniem innych wymagań bezpieczeństwa w toku wykonywania prac rozbiórkowych. Tak więc jeżeli budynek mieszkalny został połączony w sposób trwały z dobudowaną sienią, to wydanie nakazu rozbiórki powinno być poprzedzone sporządzeniem projektu rozbiórki, który podlegałby zatwierdzeniu w decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego. Organy obu instancji realizowały jedynie niewielką część zaleceń zawartych we wspomnianym wyroku, skupiając się w swoich postępowaniach a potem uzasadnieniach decyzji na wykazaniu, że doszło w przedmiotowej sprawie do dobudowy całkowicie nowego ganku (sieni), a nie modernizacji starego. Organ odwoławczy wskazał tu głównie na oświadczenia W. K. Przyjął, że osoba ta posiadając uprawnienia do oceny zjawisk budowlanych i pełniąca samodzielną funkcję techniczną w budownictwie oraz będąca członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa jest najbardziej wiarygodnym świadkiem w sprawie. Organ II instancji wskazał, że W. K. szczegółowo opisał stan pierwotny ganku przed rozpoczęciem inwestycji w 2006r. Z jego oświadczenia wynika zaś, że na zlecenie W. D. wykonał projekt dobudowy do istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego. Przed przystąpieniem do prac projektowych osobiście był na posesji i ustalił, że w miejscu projektowanej dobudowy istniał parterowy ganek o wymiarach ok. 2,0 x 3,5 m posadowiony w żwirobetonowych fundamentach bez podpiwniczenia. Wątpliwości Sądu budzi to, że po około 4 latach od oględzin pierwotnego ganku, położonego w miejscowości A, W. K. potrafił podać bardzo precyzyjne wymiary tej przybudówki. Tym bardziej jest to zastanawiające, że stary ganek przeznaczony był do rozbiórki i jego pomiar nie był niezbędny i nie wiadomo czy a jeżeli tak to dlaczego W K. miałby dokonywać pomiarów ganku, który skarżąca chciała rozebrać. Ponadto organ nie uzasadnił w sposób wystarczający i przekonujący dlaczego odmówił wiarygodności oświadczeniom niektórych świadków, a uznał wiarygodność zeznań innych świadków. Uznając, że oświadczenia świadków powołanych przez skarżącą są nieprawdziwe organ odwoławczy przyjął, że jest mało prawdopodobne by świadkowie ci cały czas znajdowali się w miejscu prac budowlanych, a co za tym idzie nie są oni w stanie obiektywnie i zgodnie ze stanem faktycznym ocenić charakteru tych prac. Tych samych wątpliwości organ nie miał już jednak w przypadku innych świadków, takich jak np. M. S. Poza tym argumentacja mówiąca, że przyjąć należy za wiarygodne oświadczenia osoby tylko dlatego, że ma uprawnienia w zakresie budownictwa (W. K.) nie wydaje się być wystarczająca, zwłaszcza, że świadek ten widział przedmiotowy ganek tylko raz i to kilka lat wcześniej. Zwrócić uwagę należy również na to, że organy nie odniosły się do przedłożonej przez skarżącą mapy z 1997r. Według W. D. z mapy tej wynika, że pomiary przedmiotowego ganku były identyczne jak obecnie. Organy w ogóle nie odniosły się do tych twierdzeń. Należałoby skonfrontować powołaną przez skarżącą mapę z innymi środkami dowodowymi, a przede wszystkim poddać ją analizie. Tego zaś organy nie uczyniły. Jak wynika z analizy akt sprawy organy nie wykonały w ogóle tej części zaleceń zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 11 kwietnia 2007r., które wskazywały na konieczność jednoznacznego ustalenia czy istnieje techniczna możliwość wykonania nakazu rozbiórki dobudowanej (odbudowanej) części budynku, bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku oraz z zachowaniem innych wymagań bezpieczeństwa w toku wykonywania prac rozbiórkowych. Nie przesądzono również w toku postępowania czy budynek mieszkalny został połączony w sposób trwały z dobudowaną sienią. Gdyby tak było to wydanie nakazu rozbiórki powinno być poprzedzone sporządzeniem projektu rozbiórki, który podlegałby zatwierdzeniu w decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego. Tak więc organy nie dopełniły ciążących na nich, a wynikających z wyroku tut. Sądu obowiązków. Jeszcze raz należy podkreślić, że organy zobowiązane są do wykonania zaleceń tut. Sądu zawartych w wyroku z dnia 11 kwietnia 2007r. Tak więc rolą organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie precyzyjne i jednoznaczne ustalenie kiedy dokonano modernizacji bądź dobudowy tzw. sieni w budynku położonym w "[...]" Następnie w oparciu o cały dostępny materiał dowodowy, także wskazany przez skarżącą (mapa z 1997r.) należy ustalić jednoznacznie jaki był charakter prac budowlanych dotyczących ganku, a więc czy była to dobudowa całkowicie nowego ganku czy też tylko modernizacja starego. Po ostatecznym rozstrzygnięciu tej kwestii, oczywiście w sytuacji gdyby ustalenia organu na konieczność dokonania rozbiórki, niezbędnym i kluczowym będzie ustalenie czy istnieje techniczna możliwość wykonania nakazu rozbiórki dobudowanej (odbudowanej) części budynku, bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku oraz z zachowaniem innych wymagań bezpieczeństwa w toku wykonywania prac rozbiórkowych. Tym bardziej wymaga to zbadania i jest konieczne ponieważ skarżąca podniosła, że w wyniku ekspertyzy budynku, do sporządzenia której zobowiązał ją i B. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzono, że budynek jest w stanie ogólnym złym. Według niej niezbędny jest kapitalny remont, a elementy konstrukcyjne budynku wymagają jak najszybszej interwencji. Do nakazu rozbiórki mogłoby zatem dojść dopiero po spełnieniu wskazanych warunków i musiałoby ją poprzedzać sporządzenie projektu takiej rozbiórki, który podlegałby zatwierdzeniu w decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w pkt 3 stosownie do art. 152 tejże ustawy.