II OSK 114/10

Dnia 10 lutego 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. spółki komandytowo - akcyjnej z siedzibą w Krakowie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 969/09 o odrzuceniu skargi A. spółki komandytowo - akcyjnej z siedzibą w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 września 2008 roku Nr L/647/08 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kliny - Gadomskiego II postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 28 września 2009 r. odrzucił skargę A. spółki komandytowo - akcyjnej w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 września 2008 r., znak: L/647/08 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kliny - Gadomskiego II. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia skargi. Jak wynika z analizy akt sprawy spółka wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego i uprawnienia w dniu 6 marca 2009 r. (pismem datowanym na dzień 2 marca 2009 r.). W konsekwencji skarga mogła być skutecznie wniesiona do dnia 5 maja 2009 r. W okresie tym (60 dni) Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżącej spółki. Pismo Przewodniczącej Rady Miasta Krakowa z dnia 21 kwietnia 2009 r. nie stanowiło takiej odpowiedzi w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - co w sposób wyraźny wskazano w treści tego pisma. Przewodnicząca Rady Miasta Krakowa nie była zresztą podmiotem uprawnionym do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do Rady Miasta. Skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została do Urzędu Miasta w Krakowie dopiero w dniu 20 maja 2009 r., a zatem z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sprawy jest uchwała Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to akt prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Takim aktem jest wyłącznie plan zagospodarowania przestrzennego i tylko taki plan, który wszedł w życie i obowiązuje może wywierać skutek w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości skarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Analizując charakter prawny uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że uchwała ta jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego i wiąże wewnętrznie organy gminy w zakresie ustalonym jej treścią. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt kierownictwa wewnętrznego w stosunkach organ stanowiący - organ wykonawczy gminy (rada gminy - wójt), tworzy tylko obowiązek i jednocześnie prawo wójta do podjęcia działań związanych z przygotowaniem projektu planu, uzyskaniem stosownych uzgodnień oraz jego przedstawieniem radzie gminy do uchwalenia (uruchamia procedurę planistyczną). Zatem uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wywołuje żadnych skutków zewnętrznych, w stosunku do podmiotów stojących na poza strukturą administracji i nic nie zmienia w ich sytuacji prawnej (nie tworzy, zmienia, znosi ich praw lub obowiązków). Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że uchwała Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Zachodzi zatem również przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 2 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że skarga została złożona po terminie oraz, że była z innych przyczyn niedopuszczalna. Zarzucono także naruszenie art. 134 ust. 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie jej zgodności z prawem oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że organ nie udzielił w terminie 60 dni odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz, że podjęcie uchwały nie wpłynęło negatywnie na sferę materialnoprawną spółki. W skardze kasacyjnej podniesiono nadto zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 45 ust. 1, art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, także art. 140 k.c. poprzez pominięcie kwestii braku możliwości realizacji uprawnień wynikających z umowy cywilnoprawnej i podziału działki. Zarzucono także naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie okoliczności, że uchwała została wydana z naruszeniem procedury planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie nie wystąpiły), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstaw odrzucenia skargi Sąd I instancji dopatrzył się w dwóch przyczynach. Po pierwsze w uchybieniu terminu do jej wniesienia, a po drugie w braku naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki przez wydanie zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z treścią art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w treści skargi kasacyjnej, który sprowadza się do stwierdzenia, że jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy traktować pismo Przewodniczącej Rady Miasta Krakowa z dnia 21 kwietnia 2009 r. i od dnia doręczenia tegoż pisma winien biec trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi. O ile nie sposób podważyć poglądu wyrażonego w powołanym przez stronę postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt III RN 54/00 (OSNP z 2001 r. Nr 21, s. 633), o tyle nie można powyższego poglądu odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Niewątpliwie bowiem negatywne stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania przez radnego do usunięcia naruszenia prawa może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa. Tych warunków pismo z dnia 21 kwietnia 2009 r. nie spełnia. Po pierwsze bowiem, zadaniem przewodniczącego rady miast jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Nawet przyjmując, że przewodniczący mógłby przekazać stanowisko wyrażone przez radę gminy, działając jako jej sui genesis pełnomocnik, to musiałoby z tej czynności w sposób niebudzący wątpliwości wynikać, że jest to stanowisko właściwego organu, a nie przewodniczącego rady. Tymczasem w niniejszej sprawie, w treści pisma w sposób jednoznaczny wskazano, że nie jest ono odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i służy ono jedynie celom informacyjnym - przekazaniu stanowiska organu, który wystąpił z inicjatywą podjęcia zaskarżonej uchwały. Stanowisko to, czy też opinia, wyrażone przez Prezydenta Miasta Krakowa, nie jest dla Rady Miasta Krakowa wiążąca i nie sposób jednoznacznie przyjąć, że w przypadku ewentualnego udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez radę, zaprezentowane tam stanowisko byłoby zbieżne ze stanowiskiem inicjatora podjęcia uchwały. W konsekwencji nie można uznać, że pismo Przewodniczącej Rady Miasta Krakowa z dnia 21 kwietnia 2009 r. stanowiło odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a zatem prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że skargę wniesiono z uchybieniem terminu do jej złożenia, a to z kolei skutkowało koniecznością odrzucenia skargi. Chybionym okazał się zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2, art. 134 ust. 1 w związku z art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie uchylił się od przeprowadzenia faktycznej kontroli zaskarżonej uchwały, bowiem nie był do niej uprawniony, w związku z koniecznością odrzucenia skargi. Uznać także należy, że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny stanowił konsekwencję właściwej oceny akt sprawy i znajdujących się w nich dokumentów. Odnosząc się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki wyjaśnić należy, że jak wynika ze skargi kasacyjnej spółka jest użytkownikiem wieczystym działki objętej planem miejscowym, do którego sporządzenia przystąpiła gmina na podstawie zaskarżonej uchwały. Interes prawny spółki znajduje zatem ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości czy też jej użytkownik wieczysty posiada interes w ochronie służącego mu prawa do nieruchomości przed rozmaitymi ograniczeniami. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka, wykonując zapisy zawartej umowy cywilnoprawnej, wniosła o dokonanie podziału nieruchomości. Postępowanie w tym przedmiocie zostało zawieszone, właśnie ze względu na podjęcie zaskarżonej uchwały (art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 j.t.). Ocena, na ile i czy w ogóle doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, winna być przedmiotem rozważań na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, a ustalenie, że do takiego naruszenia nie doszło skutkować powinno oddaleniem skargi. Na etapie oceny dopuszczalności skargi, rozważanie te były przedwczesne. Tym samym zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a także art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pomimo jednak trafności podniesionych w powyższym zakresie zarzutów, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, bowiem, jak już wcześniej wskazano, skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, a zatem konieczne było jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie był natomiast władny odnieść się do kwestii podnoszonych naruszeń procedury planistycznej, bowiem byłyby one przedmiotem oceny przez Sąd I instancji w sytuacji, gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w postanowieniu.