II SA/Ol 799/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2009r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z dnia 21 stycznia 2008r. W.P. zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem między innymi o wydanie uwierzytelnionych odpisów wskazanych w piśmie dokumentów. W wyniku przeprowadzonego postępowania w tej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowieniem z "[...]" Nr "[...]". utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" odmawiające uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Po rozpoznaniu skargi W.P. na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008r (sygn. akt II SA/Ol 332/08) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie winien ustalić od jakiego organu wnioskodawca domaga się żądanych dokumentów oraz czy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej posiada upoważnienie do załatwienia sprawy w I instancji w tym zakresie. Po powrocie akt sprawy i przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania Kolegium postępowaniem z dnia 18 marca 2009r. Nr "[...]" uchyliło postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" wskazując, że postanowienie to zostało wydane przez nieuprawniony organ. W następstwie tego postanowienia Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej postanowieniem z 27 marca 2009r. przekazał Wójtowi Gminy do rozpatrzenia według właściwości pismo W.P. z dnia 21 stycznia 2008r. Postanowieniem z "[...]" Nr "[...]" Sekretarz Gminy działający z upoważnienia Wójta Gminy orzekł o odmowie przeglądania oraz wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów opisanych we wniosku. Na skutek zażalenia wniesionego przez W.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z "[...]" Nr "[...]" uchyliło w całości postanowienie będące przedmiotem zażalenia. Na to postanowienie Wójt Gminy, działając na podstawie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając naruszenie art. 73 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym zastosowaniu tej normy prawa. Wskazano, że W.P. zbyt ogólnie sformułował swe żądanie, dlatego też organ I instancji nie miał możliwości spełnienia wniosku strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, bowiem skarga wniesiona została przez podmiot do tego nieuprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji skargowej Wójta Gminy do wniesienia skargi na kwestionowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w sprawie, w której w I instancji orzekał upoważniony przez Wójta Sekretarz Gminy. Uprawnionym do wniesienia skargi, w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto stosownie do § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z tym unormowaniem, w myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte na żądanie uprawnionego podmiotu, posiadającego własny, konkretny interes prawny (prócz oczywiście prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, którzy działają w interesie innych osób) w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego, ustrojowego lub procesowego, z których można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Przy czym interes prawny jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, w ramach którego zaskarżony akt został wydany. Według art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: Kpa, stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjno-prawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym. Żaden przepis nie przyznaje organowi I instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia, w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03, (publ. Jurysta z 2003r. Nr 7-8 str. 60) stwierdzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Pogląd ten stanowi kontynuację dominującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku lat 90-tych ubiegłego stulecia, zgodnie z którą organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1997r. sygn. akt IV SA 802/95 publ. ONSA z 1997r., nr 4, poz. 179, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990r. SA/Wr 990/90, publ. ONSA z 1990r., nr 4, poz. 7, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993r. sygn. akt III AZP 8/93, publ. OSNPC z 1994r., nr 1, poz. 3, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2000r. sygn. akt II SA/Gd 2159/00, niepublikowane, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt II SA/Kr 2492/03, niepublikowane). Ponadto sama gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy (uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000r. sygn. akt OPK 14/2000 (ONSA 2001r., nr 1, poz. 17). Podzielając w całości powyższą argumentację, należy stwierdzić, iż skarga Wójta Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]" jest niedopuszczalna. Zatem Sąd zobowiązany był ją odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.