IV SA/Wa 769/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi I. P. i T. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2009 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2009 r. stwierdzającą nieważność: - decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1979 r. nr [...] o podjęciu scalenia gruntów wsi G., J., Z. i W., gm. S., w części dotyczącej gruntów położonych we wsi G. oznaczonych przed scaleniem jako działki nr [...] i [...], - decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi G., J., Z. i W., gm. S., w części dotyczącej gruntów położonych we wsi G. oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i [...], obecnie stanowiących działki nr [...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniach wydanych aktów organ wskazał, iż postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone w trybie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Strony postępowania nie kwestionowały przebiegu granic zatwierdzonych decyzją z [...] stycznia 1980 r. aż do roku 2000, czyli do czasu wszczęcia sporu granicznego pomiędzy małż. P. i małż. P. Dokumentacja ze wznowienia znaków granicznych pomiędzy działkami [...] i [...] (po scaleniu) została uznana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za wadliwą i nie mogła przesądzić o stanie prawnym ww nieruchomości. W tej sytuacji E. P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1980 r. i decyzji z [...] maja 1979 r. Zarzucił, iż w wyniku prac scaleniowych, bez jego wiedzy, zmieniono przebieg granicy w części zabudowanej jego działki oznaczonej przed scaleniem nr [...], w wyniku czego szerokość działki ulegała zmniejszeniu z [...] m do 11, 35 m. Badając sprawę Minister wskazał, iż Z. i E. P. na podstawie aktu własności ziemi z [...] czerwca 1974 r. stali się właścicielami działki nr [...] (o pow. [...] ha), natomiast I. i T. P. na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 1971 r. stali się właścicielami działki [...]. Umową z 4 stycznia 1979 r. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w G. kupiła od Z. P. działkę nr [...] ([...] ha) stanowiącą północną, niezabudowaną część działki [...]. Małż. P. stali się więc właścicielami działki zabudowanej nr [...] o pow. [...] ha. Z kolei działka nr [...] została podzielona (aktualizacja ewidencji) na dwie działki, tj. działkę nr [...] o pow. [...] ha obejmującą grunty niezabudowane i działkę nr [...] o pow. [...] ha obejmującą grunty zabudowane, należące do małż. P. Postępowanie scaleniowe podjęte decyzją Wojewody [...] z [...] maja 1979 r. objęło działkę nr [...] i działkę nr [...]. Z gruntu Z. i E. P. stanowiącego działkę nr [...] wydzielono działkę o nr [...] o pow. [...] ha, natomiast I. i T. P. w zamian za działkę [...] o pow. [...] ha otrzymali działkę nr [...] o tej samej powierzchni. Projekt scalenia gruntów został zatwierdzony decyzją z [...] stycznia 1980 r. Ze szkicu pomiarowego sporządzonego w 1966 r. i ze szkicu z aktualizacji użytków sporządzonego w kwietniu 1979 r. (wykonanych jeszcze przed scaleniem) wynika, że istnieje różnica w szerokości działki nr [...], jednak szerokość tej działki, zarówno od strony drogi [...] jak i od strony północnej, nie jest mniejsza niż 13,30 m. Biorąc pod uwagę ustalenia dokonane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w dniu 24 maja 2000 r. Minister podniósł, iż porównując szerokość 11,50 m poscaleniowej działki nr [...] od strony nowo zaprojektowanej drogi, udokumentowaną na oryginale szkicu wyznaczenia projektowanych działek, z szerokością nie mniejszą niż 13,30 m przedmiotowej działki wynikającą ze szkicu polowego z 1966 r. i szkicu aktualizacji użytków z 1979 r., należy stwierdzić, że ulegała ona zmianie, a zatem twierdzenia wnioskodawcy są w pełni uzasadnione. Organ podniósł, iż w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym w dniu 24 maja 2000 r. ustalono, że w trakcie scalenia na działkach przedscaleniowych nr [...] i [...] znajdowały się zabudowania, a dokumentacja dotycząca projektu scalania nie zawiera dowodów świadczących o tym, że zainteresowane strony wyrażały zgodę na objęcie scalaniem ich gruntów zabudowanych i na dokonanie bez ich zgody zmian przebiegu granicy pomiędzy tymi gruntami (art. 1 § 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Sporny przebieg granic pomiędzy gruntami zabudowanymi był przedmiotem opracowywanego projektu scalenia. W takim przypadku zgoda zainteresowanych była wymagana, gdyż uzyskanie takiej zgody było konieczne w przypadku zmiany przebiegu granic w obrębie gruntów zabudowanych. Porównanie stanu przedmiotowych działek wynikającego z ewidencji gruntów sprzed scalenia, ze stanem wynikającym z projektu scalenia wykazało, iż nie pozostawiono spornego przebiegu granic gruntów zabudowanych w takim samym stanie jak przed scaleniem. Brak zgody nie dawał podstaw do zmian przebiegu granic w obrębie gruntów zabudowanych. Dalej Minister podniósł, iż wszelkie podziały przedmiotowych nieruchomości, które miały miejsce po zakończeniu postępowania scaleniowego pomiędzy działką [...] a działką [...], nie miały wpływu na przebieg granic ustalony w trakcie trwania tego postępowania. Konkludując organ wskazał, że postępowanie scaleniowe w odniesieniu do ww działek, zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem obowiązującego wówczas prawa, tj. art. 1 § 3 ustawy o scalaniu i wymieniu gruntów w brzmieniu obowiązującym w dniu ich wydania. Okoliczność ta stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1979 r. i z [...] stycznia 1980 r. I. P. i T. P.w skardze z 26 kwietnia 2009r. (uzupełnionej pismem z 31 maja 2009r.) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2009 r. wnieśli o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji i powołanie biegłego do zbadania dokumentacji geodezyjnej. Podnieśli, iż scalenie przeprowadzono w 1980 r. i przez 20 lat nie było żadnych "roszczeń terytorialnych". Zdaniem skarżących zmiany na mapach w postaci skreśleń i wydrapań, na skutek których pojawiła się podstawa do żądania unieważnienia decyzji scaleniowych, zostały wprowadzone w czasie pomiarów prowadzonych w 2000 r. przez pracownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. Zdaniem skarżących zachodzące wątpliwość co do rzetelności dokumentacji w sprawie należałoby wyjaśnić. Dalej skarżący wskazali, iż decyzja scaleniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, a w takiej sytuacji nie można stwierdzić jej nieważności. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2009r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] lutego 2009r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była kontrola prawidłowości decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1979 r. i z [...] stycznia 1980 r., korzystających z przymiotu ostateczności. Decyzje - weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym - wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.) - dalej w skrócie: u.s.w.g. Stosownie do art. 1 ust. 3 u.s.w.g. grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Oznacza to, iż w postępowaniu scaleniowym objęcie gruntów pod zabudowaniami scaleniem uzależnione było od zgody właściciela (samoistnego posiadacza) budynków. Brak pisemnej zgody na włączenie gruntów pod zabudowaniami ich właściciela (samoistnego posiadacza) stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 3 u.s.w.g. Biorąc pod uwagę powyższe należy zgodzić się z organem, iż z materiału dowodowego sprawy, jakim organ dysponował rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowych, nie wynika aby ówcześni właściciele działek zabudowanych wyrażali pisemną zgodę na objęcie tych gruntów postępowaniem scaleniowym. O zgodzie takiej nie może świadczyć podpis I. P. złożony pod oświadczeniem w sprawie projektu scalenia gruntów o treści: "projekt scalenia przyjmuję bez zastrzeżeń" w rubryce o numerze porządkowym 18 "Wykazu oświadczeń uczestników wymiany regulacji, scalenia gruntów" z [...] września 1979 r. Wobec braku pisemnej zgody właścicieli, tj. małż. P. i małż. P., działek zabudowanych nr [...] i [...] na objęcie tych gruntów scaleniem, prawidłowym jest stanowisko organu, iż przedmiotowe postępowanie scaleniowe w części dotyczącej ww gruntów przeprowadzono z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 u.s.w.g. Niemniej jednak w myśl art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zatem obowiązkiem organu w przeprowadzonym przez niego postępowaniu nieważnościowym było nie tylko zweryfikowanie decyzji scaleniowej w aspekcie przesłanek nieważnościowych, ale i w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych. Z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nie wynika żeby Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalenia w tej materii poczynił, pomimo wskazania, iż po zakończeniu postępowania scaleniowego: - w roku 1987 doszło do podziału działki [...] na działkę [...] (właściciel W. P.) i działkę [...] (właściciele małż. P.), z kolei decyzją z 1989 r. działka [...] została wywłaszczona pod drogę, - decyzją z 1989r. z działki [...] wywłaszczono pod drogę działkę [...], zaś w 1992r. dokonano ponownego podziału działki [...] na działkę [...] (która na skutek aktu darowizny stała się własnością S. P.) i działkę [...] (która pozostała własnością małż. P.). Uwaga organu sprowadzająca się do stwierdzenia, iż przeprowadzone podziały działek [...] i [...] nie miały wpływu na przebieg granicy ustalony w trakcie trwania postępowania scaleniowego, nie czyni zadość wyjaśnieniu poruszanej kwestii. W sytuacji, gdy skarżący podnoszą zarzut niemożności stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej na skutek zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, obowiązkiem organu jest wykazanie, że akt administracyjny kontrolowany w postępowaniu nieważnościowym tego rodzaju skutków nie wywołał. Wymóg należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy wynika nie tylko z zasady ogólnej przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., ale i z zasady udzielania informacji unormowanej w art. 9 K.p.a. (wyrok NSA z 15.02.1984 r., sygn. akt SA/Po 1122/83, publ. GAP 1986, nr 4, s. 45) oraz wiąże się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania do organów określoną w art. 8 K.p.a. Podmiot będący stroną postępowania ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, a nie domyślać się, co było tego przyczyną, nawet w przypadku gdy miał dostęp do akt sprawy (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 2 wydanie, Warszawa 2008, s. 103; wyrok WSA w Warszawie z 21.07.2006r., sygn. akt III SA/Wa 571/06, niepubl.). Szczególną rolę w zakresie realizacji zasady przekonywania odgrywa uzasadnienie decyzji administracyjnej, które powinno odpowiadać wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy. Motywy są więc w tym rozumieniu pisane przede wszystkim dla strony, a nie np. dla organów kontrolnych czy nadzorczych. Przedstawionym działaniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o wniosek dowodowy sformułowany w skardze (przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego) to zauważyć należy, iż sąd administracyjny - stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. - może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, iż sąd administracyjnym może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów (i to także pod warunkami), tymczasem dowód z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentów. Z kolei w sytuacji, gdy skarżący dopatrują się w działaniach organów (pracowników organów) czynów podpadających pod przepisy prawa karnego, wówczas winni skierować stosowne doniesienia do właściwych organów ścigania, zaś nie podnosić ich w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W przedstawiony sposób skarżący nie osiągną zamierzonego skutku, bowiem poruszane kwestie wykraczają poza zakres wymienionych postępowań. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku orzeczono - w punkcie II - na zasadzie art. 152 P.p.s.a.