II OSK 1886/09

Dnia 15 grudnia 2009 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 1240/09 o odrzuceniu skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Starosty Wielickiego z dnia [...] maja 2009 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. odrzucił skargę spółki A. z siedzibą w K. na postanowienie Starosty Wielickiego z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 5 maja 2009 r. Starosta Wielicki odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia pn.: [...]" W dniu 8 czerwca 2009 r. spółka A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie. W skardze oprócz argumentów merytorycznych skarżąca spółka wywiodła, że pomimo iż kwestionowane przez nią postanowienie jest niezaskarżalne w drodze zażalenia, to skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. Zaskarżone postanowienie jest bowiem aktem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż na kwestionowane postanowienie wydane przez Starostę Wielickiego nie służy zażalenie, o czym expressis verbis stanowi art. 153 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy o ochronie środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 tej ustawy, przepisy dotychczasowe, z tym że na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez: wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. Przepis ten stanowi lex specjalis wobec art. 106 § 5 k.p.a. i dlatego wyłącza on spod zaskarżenia tego rodzaju postanowienia. Sąd I instancji wyjaśnił, że gdyby uznać, że postanowienia w sprawie uzgodnienia mogłyby być zaskarżalne jako rozstrzygające sprawę co do istoty, to wówczas powołany przepis straciłby rację bytu. Ustawodawca wprowadzając zakaz wnoszenia zażaleń odniósł to do wszystkich rodzajów postanowień określonych w art. 153 tejże ustawy (z wyjątkiem określonych w art. 154). Tym samym wykładnia systemowa powołanego art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było wyeliminowanie możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie dopuszczenie możliwości zaskarżenia tak wydanego postanowienia tylko dlatego, że mogłoby ono być uznane za rozstrzygające co do istoty sprawy. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Jest to postanowienie wydane w postępowaniu niejako "wpadkowym" w zakresie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Kończącym i merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie będzie wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie Starosty Wielickiego z dnia 5 maja 2009 r. nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne, a więc podlega odrzuceniu jako niedopuszczalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. z siedzibą w Krakowie. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 2 pkt 3, art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyjątek ustanowiony normą przepisu art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie rozciąga swoich skutków w odniesieniu do treści art. 106 § 1 k.p.a. i jego zastosowania w sprawach uzgodnienia warunków środowiskowych. Postanowienie to rozstrzyga co do istoty sprawę wymaganego prawem uzgodnienia organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że całkowicie chybionymi okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepisy te nie miały i nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Stanowią one jedne z podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny i mają zastosowanie na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie może podlegać rozpoznaniu, bowiem nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a w konsekwencji czy przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Strona nie kwestionuje bowiem, że zgodnie z art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), na postanowienie będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie zażalenie nie przysługuje. Skarga kasacyjna zmierza do wykazania, że kwestię uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia należy traktować jako odrębną sprawę administracyjną, kończącą się wydaniem postanowienia rozstrzygającego tę sprawę co do istoty. Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie, w którym doszło do wydania przedmiotowego postanowienia Starosty Wielickiego jest postępowaniem zmierzającym do uzyskania przez skarżącą spółkę decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawa administracyjna w niniejszym postępowaniu obejmuje swoim zakresem środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a uzgodnienie w tym przedmiocie nie jest odrębną sprawą, lecz elementem procedury, do której przeprowadzenia zobowiązane są właściwe organy administracji publicznej. Wbrew zarzutom strony skarżącej, do kontroli przedmiotowego postanowienia będzie mogło dojść na etapie kontroli decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Po pierwsze, stosownie do dyspozycji art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku, gdy Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka wyda przedmiotową decyzję, to odwołując się od powyższej decyzji skarżąca spółka będzie miała możliwość podniesienia zarzutów również w odniesieniu do postanowienia Starosty Wielickiego z dnia 5 maja 2009 r. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania toczącego się z wniosku skarżącej spółki, uznać należy, że w przypadku skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, sąd dokonując kontroli decyzji w granicach zakreślonych cytowanym wyżej przepisem, obowiązany będzie uwzględnić również ewentualne uchybienia w zastosowaniu przepisów prawa materialnego czy procesowego jakich mógł się dopuścić Starosta Wielicki przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] maja 2009 roku. Nie sposób zatem uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 2 (jak należy domniemywać na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej strona mylnie wskazała art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wydając zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi. W stanie prawnym uwzględniającym wejście w życie regulacji art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), postanowienie w sprawie uzgodnienia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), nie jest żadnym z postanowień, o którym mowa w treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika z tego, że nie przysługuje od niego zażalenie, a także jako rozstrzygnięcie incydentalne wydawane w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, nie kończy postępowania w sprawie jak i nie rozstrzyga jej co do istoty. W konsekwencji powyższego, na postanowienie to nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.