III SA/Wa 616/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), Protokolant Łukasz Sędek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi M. L. i R. T. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej zmieniającej uchwalę w sprawie zasad ustalania i poboru, terminu płatności i stawek opłaty targowej oraz poboru tej opłaty w drodze inkasa oddala skargę Rada Miejska w M. uchwałą z [...] maja 2008r. nr [...] zmieniła własną uchwałę podjętą [...] kwietnia 2005r. nr [...], dotyczącą zasad ustalenia i poboru, terminu płatności i stawek opłaty targowej oraz poboru tej opłaty w drodze inkasa. Zmiana polegała na dodaniu do treści § 1 ustępu 1a, dotyczącego wysokości dziennej stawki opłaty targowej przy sprzedaży dokonywanej w M. na Placu R. i K., którą ustalono na 100zł. M. L. i R. T., mieszkańcy gminy, w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g."), zarzucili, że wysokość ustalonej stawki opłaty targowej drastycznie odbiega od stawek opłat targowych w innych miejscach w M. i ustalono ją w odwecie za konflikt kupców z Burmistrzem M.. Wskazali, że wykorzystywanie Rady Miejskiej do szykanowania obywateli, których działalność handlowa nikomu nie przeszkadza, stanowi ewidentne nadużycie prawa lokalnego, a wysokość opłaty naraża kupców na ruinę finansowa. W ich ocenie, zaskarżona uchwała nie tylko rażąco narusza prawo, ale również usprawiedliwiony interes obywateli. Rada Miejska w M. nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący – M.L. i R. T. wnieśli o uchylenie ww. uchwały z 26 maja 2008r., zarzucając jej brak oparcia w ustawie z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkowych i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006r. Nr 121, poz. 844 ze zm., dalej "u.p.o.l."), a w szczególności w art. 19 ustawy; naruszenie art. 1, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 20, art. 32, art. 37 i art. 167 Konstytucji RP, a także naruszenie interesu prawnego Skarżących przez wprowadzenie dyskryminujących stawek dziennych opłaty targowej za prowadzenie handlu na Placu R. i Placu K. w M. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnili, że wprowadzone stawki opłat pozostają w rażącej dysproporcji z dotychczas obowiązującymi. Przy wprowadzeniu nowej stawki nie określono jej relacji do dotychczasowych regulacji, różnicujących wysokość opłaty w zależności od sposobu prowadzenie handlu. Art. 19 u.p.o.l. nie pozwala na tak dowolne kształtowanie stawek opłaty. Działania Rady Miejskiej mają 1 Sygn. akt III SA/Wa 616/09 na celu opróżnienie wskazanych targowisk, co wprost wyrażano na sesji Rady Miejskiej [...] maja 2008r. W ocenie Skarżących, nawet jeżeli Rada Miejska nie akceptuje, że we wskazanych miejscach prowadzone są targowiska, nie uprawnia ją to do stosowania środków, których nie przewiduje ustawa, polegających na nakładaniu na handlujących 10-krotnie wyższych opłat niż na innych targowiskach. Takie działania są również sprzeczne z powołanymi przepisami Konstytucji RP. Skarżący wyjaśnili także, że utrzymanie stawki 100 zł za dzień, zmusi ich do zaprzestania działalności i likwidacji miejsc pracy. Jest to także jawną dyskryminacją. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że Skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich sytuacją prawną, nie wskazali przepisu prawa gwarantującego im konkretne uprawnienia, naruszone zaskarżoną uchwałą. W ocenie Rady Miejskiej, stawka dzienna opłaty targowej ustalona zaskarżoną uchwałą, mieściła się w granicach ustawowego limitu, a jej ustalenie było zgodne z prawem. Nie narusza ona konstytucyjnej zasady równości wobec prawa bowiem podmioty dokonujące sprzedaży mają możliwość wyboru miejsca prowadzenie handlu. Zdaniem Rady Miejskiej powoływana przez Skarżących argumentacja nie stanowi o naruszeniu ich interesu prawnego, a dotyczy jedynie interesu faktycznego. Na rozprawie 22 września 2009r. strona skarżąca wniosła pismo procesowe z 22 września wraz z załącznikami, a Sąd dopuścił załączone do niego dokumenty, sławiące m.in. korespondencję skarżących z gminą w zakresie potrzeby zmiany miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd na wstępie zajął się kwestią dopuszczalności skargi, w związku z uznaniem przez radę gminy, że strona skarżąca wykazała jedynie interes faktyczny, a nie prawny, do czego zobowiązywała ją dyspozycja art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a."), określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Ustawodawca w treści art. 101 ust. 1 u.s.g. odwołał się do "interesu prawnego" lub "uprawnienia". W literaturze podnosi się, że można mieć wątpliwości czy strona 2 Sygn. akt III SAM/a 616/09 winna wykazać obiektywnie istniejący interes prawny, czyli obiektywnie znajdujący odzwierciedlenie w przepisach prawa, czy też subiektywne przekonania, że ma on interes prawnie chroniony. Paweł Chmielnicki w komentarzu do art. 101 ust. 1 u.s.g. (LEXpolonica.pl) wyraził przekonanie, że jeżeli odwołać się do tradycyjnego rozumienia gravamen (wymaganie posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu aktu), to należałoby stwierdzić, iż chodzi o subiektywne, ale uzasadnione przekonanie skarżącego, że dane ustalenie prawa narusza jego prawa. Podobne stanowisko zostało wyrażone przez T. Grzegorczyka w Wielkiej Encyklopedii Prawa pod redakcją E. Smoktunowicza (Warszawa 2000r., s. 272). Sąd na podstawie argumentacji zawartej w skardze stwierdza, że strona skarżąca uzasadniła, iż po jej stronie występuje uprawnienie do wystąpienia ze skargą na uchwałę z [...] maja 2008r., zmieniającą uchwałę z [...] kwietnia 2005r. W związku z tym, zdaniem Sądu, niezasadne byłoby odrzucenie skargi. Sąd, przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze stwierdza jednak, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów, które powoływała strona w skardze. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zaskarżona uchwała znajduje uzasadnienie w treści art. 19 u.p.o.l. Z treści art. 19 pkt 1 u.p.o.l. wynika, że rada gminy ma obowiązek określić w uchwale zasady, pobór, terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w u.p.o.l., co miało miejsce. Zdaniem Sądu niezasadne są zarzuty skargi o niejasności zasad, które powstały na skutek wprowadzenia do treści § 1 dotychczasowej uchwały ustępu 1a. W § 1 pkt 1 uchwały określono następujące stawki dzienne opłaty targowej przy sprzedaży z: a) wozu konnego, przyczepy ciągnikowej (2-kółki) - 5zł, b) samochodu osobowego - 10zł, c) samochodu ciężarowego i dostawczego do 3,5t -15zł, d) przyczepy innej niż wymieniona w pkt a - 15zł, e) samochodu ciężarowego do 15 ton - 30zł, f) samochodu ciężarowego powyżej 15 ton - 40zł. W § 1 pkt 1 a wskazano natomiast, że stawki dzienne opłaty targowej przy sprzedaży dokonanej w M. na Placu R. i kard. S. W. wynoszą 100 zł. Oznacza to zatem ujednolicenie stawek opłaty targowej na ww. placach bez względu na sposób dokonywania sprzedaży. Sąd w tym miejscu zauważa, choć nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, że bardziej logiczne byłoby dodanie w uchwale z [...] kwietnia Sygn. akt III SA/Wa 616/09 2005r., która nie jest przedmiotem kontroli sądowej w mniejszej sprawie, do § 1 pkt 1 lit. g) zawierającej treść "ręki, kosza, wiadra - 1zł", niż wprowadzenie odrębnego pkt 4 w § 1". Dokonanie powyższej modyfikacji, choć przyczyniłoby się do większej jasności aktu prawa miejscowego nie ma znaczenia przy ocenie zgodność z prawem uchwały rady miejskiej z [...] maja 2008r. Sąd stwierdza ponadto, że z treści art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. wynika, że organ stanowiący gminy ustalając wysokość stawki opłaty targowej nie może przekroczyć 631,94zł dziennie. Skoro wysokość opłaty dziennej w zaskarżonej uchwale ustalono na 100zł dziennie, tym samym - wbrew twierdzeniom skargi - uchwała rady gminy nie narusza prawa, odpowiada również dyspozycji art. 7 Konstytucji RP, który stanowi , że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem Sądu, choć strona skarżąca odwołuje się w skardze do art. 167 Konstytucji RP ma na myśli treści art. 168 Konstytucji, który przytacza, a którego treść brzmi: jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Sąd stwierdza, że powyższe rozważania wskazują, że rada gminy korzystając ze swoich uprawnień, prawem przewidzianych, zawartych w art. 6 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. oraz w związku z art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. nie naruszyła ww. normy konstytucyjnej - art. 168. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną uchwałę rada gminy nie naruszyła również wskazanych w skardze innych przepisów Konstytucji RP przez wprowadzenie zwielokrotnionych, zdaniem strony skarżącej dyskryminujących stawek opłaty targowej, różnych od opłat przewidzianych na innych targowiskach. Sąd uznaje, że wszyscy, którzy chcieliby sprzedawać na placach wskazanych w § 1 pkt 1a zaskarżonej uchwały zobowiązani są do zapłacenia jednakowej stawki dziennej opłaty targowej bez względu na rodzaj zajmowanego miejsca na placu, jak również sposób dokonywanej sprzedaży. Nie narusza to zatem zasady równości wobec prawa, ani zasady nie dyskryminowania, przewidzianych w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób nie dochodzi również do naruszenia art. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Sąd wyjaśnia również, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej. Strona skarżąca w dalszym ciągu może prowadzić działalność gospodarczą na placach wskazanych w § 1 pkt 1a zaskarżonej uchwały, ma jednak obowiązek zapłacić stawkę opłaty targowej większą 4 Sygn. akt III SA/Wa 616/09 od dotychczasowej, ale mieszczącą się w limitach ustawowych, choć jak na warunki lokalne wysoką. Każdy podmiot gospodarczy, który decyduje się na prowadzenie działalności gospodarczej winien liczyć się z ryzykiem, jakie niesie ta działalność. Sąd zwraca ponadto uwagę, że dobro wspólne, jakim jest chęć wyeliminowania handlu z miejsc, które są z tych czy innych względów ważne dla jednostki samorządu terytorialnego (o czym świadczą załączone przez stronę skarżącą dokumenty na rozprawie, dopuszczone do akt sprawy) może być przeciwstawiane dobru partykularnemu. Istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Zdaniem Sądu podjęcie przez radę gminy zaskarżonej uchwały nie wypacza pojęcia demokratycznego państwa prawnego, którym posługuje się art. 1 Konstytucji RP oraz mieści w dopuszczalnych granicach polityki podatkowej prowadzonej przez gminę oraz zasadach korzystania i zagospodarowania placów publicznych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża przekonanie, że ani ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, ani inne przepisy prawa nie zawierają zakazu różnicowania stawek opłaty targowej, jaka ma być pobierana na różnych targowiskach na terenie gminy. Jedne miejsca są bardziej atrakcyjne z punktu widzenia kupujących i sprzedających, niż inne. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 września 1993r., sygn. akt SA/Gd 1056/93, powołanego przez stronę w skardze; uznając że możliwość różnicowania stawek na poszczególnych targowiskach wynika ponadto z przepisów określających kompetencje gminy do samodzielnego wykonywania powierzonych jej zadań (m.in. art. 6 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g.) w granicach prawem zakreślonym. Sąd wyjaśnia przy tym, że ww. orzeczenie było przedmiotem krytycznej glosy Bogumiła Brzezińskiego opublikowanej w OSP 1995/3/53. Co więcej Sąd stwierdza, że strona skarżąca akceptowała dotychczas obowiązujący sposób różnicowania stawek opłaty targowej z uwagi na sposób 5 Sygn. akt III SA/Wa 616/09 prowadzonej sprzedaży (z ręki, z wozu, w oddaleniu od drogi, bliżej drogi), nie widząc w tym dyskryminujących działań organu stanowiącego prawo obowiązujące na terenie gminy. Sąd uznaje ponadto, że targowiska usytuowane w centrum miasta zazwyczaj, z uwagi na możliwość osiągnięcia wyższych dochodów, są atrakcyjniejsze, a przez to gmina w granicach przyznanych jej kompetencji może swobodnie, w ramach obowiązującego prawa, kształtować politykę podatkową na tych targowiskach. Zdaniem Sądu gmina, wprowadzając wyższe stawki opłaty targowej na targowiskach wskazanych w zaskarżonej uchwale i czyniąc to w odniesieniu do wszystkich kupców na nich sprzedających, nie działała przeciwko konkretnym osobom, choć subiektywnie mogą mieć oni takie odczucia z uwagi na przywiązanie do dotychczasowego miejsca prowadzenia działalności oraz brak chęci zaakceptowania zmian. Zdaniem Sądu fakt, że strona skarżąca nie prowadzi działalności poza pawilonem handlowym usytuowanym na Pl. R. nie oznacza, że po wejściu w życie zaskarżonej uchwały nie będzie ona miała możliwości prowadzić działalności gospodarczej w ogóle. Sąd wyjaśnia, że skoro dobro jednostki, na co wskazują wyżej opisane rozważania, nie jest w sposób obiektywny naruszone w wyniku ustanowienia prawa miejscowego, niezasadne jest uwzględnienie skargi wniesionej przez stronę skarżącą. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. 6