II OSK 26/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 378/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Wojska Polskiego [...] w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny We Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 378/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. Wojska Polskiego [...] w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Burmistrz Miasta Z., na podstawie art. 104 w związku z art. 28 k.p.a., umorzył postępowanie wznawiające postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej [...] J. Z., położonej przy ul. Jerzmanickiej [...] w Z. na działce nr [...] w obr.2. Umorzenie postępowania nastąpiło w związku z uznaniem przez organ I instancji, iż Wspólnota Mieszkaniowa, ul. Wojska Polskiego [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wyżej wymienioną decyzją. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami tego postępowania są wnioskodawcy i bezpośredni sąsiedzi planowanej inwestycji oraz właściciele działek objętych przewidywanym obszarem oddziaływania. Organ zaznaczył, że konieczność utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania dla danego przedsięwzięcia powinna – zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo ochrony środowiska – wynikać z raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto organ podkreślił, że ze zleconej przez niego weryfikacji metodyki i wyników "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nr RO [...] dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej [...] J. Z., położonej przy ul. Jerzmanickiej [...] w Z. na działce nr [...] w obr.2" wynika, iż "raport został wykonany prawidłowo, nie zniekształca obrazu zagrożenia środowiskowego, a raczej jego braku. Autor raportu zastosował prawidłową, uzasadnioną fizykalnie metodykę wnioskowania, prawidłowo wykonał obliczenia. Uzyskał prawidłowe wnioski końcowe o braku zagrożeń. Ilustracje zamieszczone w raporcie prawidłowo obrazują sytuację". Zatem, w ocenie organu, uznać należało, że w promieniu maksymalnego zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych (o wartości powyżej 0,1 W/m) od obiektu sieciowego brak jest zabudowy mieszkaniowej. Zasięgi występowania pola elektromagnetycznego uwzględniają najbardziej niekorzystne warunki z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Planowana inwestycja nie pogorszy także warunków środowiskowych w żadnym z jego komponentów. Wobec tego stacja nie będzie negatywnie wpływała na zdrowie ludzi i środowisko. Dlatego też dla planowanego przedsięwzięcia nie jest wymagane utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Organ stwierdził, że nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej ul. Wojska Polskiego [...] zlokalizowana jest na działce nieprzylegającej do nieruchomości, na której planowana była lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazał, że pomiędzy wyżej wymienionymi nieruchomościami znajdują się dwie inne nieruchomości oraz że położona jest ona w odległości ok. 40 mb od lokalizacji wieży stacji nadawczej i ok. 20 mb poza określonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym - w ocenie organu I instancji - nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej ul. Wojska Polskiego [...] znajduje się poza zasięgiem tego oddziaływania, co wyklucza możliwość uznania Wspólnoty Mieszkaniowej ul. Wojska Polskiego [...] za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. Wojska Polskiego [...] w Z., zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 28, 77, 107 § 3, 145 i 151 k.p.a. oraz art. 6 w związku z załącznikiem I pkt 20 Konwencji z Aarhus. W odwołaniu podniesiono, że zakończenie postępowania po wznowieniu kończy się tylko i wyłącznie na podstawie art. 151 k.p.a. Ponadto zdaniem skarżącej Wspólnoty, brak jest w decyzji podania typów anten, ilości, azymutów, mocy maksymalnej doprowadzonej do nich, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niej. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Wojska Polskiego [...] w Z. nie posiada statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Stwierdziło również, iż w przypadku gdy postępowanie wznowiono na wniosek podmiotu, który w rzeczywistości nie posiada statusu strony, organ zobowiązany jest zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. Wojska Polskiego [...] w Z., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 28, 77, 107 § 3 i 151 k.p.a. W uzasadnieniu skargi ponowiono i rozwinięto zarzuty zawarte w złożonym wcześniej odwołaniu. Wspólnota wskazała ponadto, że emisja pól elektromagnetycznych nie jest i nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki skarżących, bowiem oddziaływanie to może wynikać z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z działek zgodnie z ich przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie. Na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. Prezes Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. – Z. G. wniósł o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając skargę za niezasadną wskazał, że pomimo wznowienia postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 k.p.a., wznowione postępowanie nie zawsze musi zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. Taka sytuacja zachodzi, gdy na przykład organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności. Jeżeli zatem doszło do wznowienia postępowania na żądanie podmiotu niebędącego stroną, to nie można sprawy rozpoznać merytorycznie na podstawie art. 151 k.p.a., lecz winno ono zostać umorzone z powodu braku dopuszczalności. Odnosząc się do kwestii uznania skarżącej Wspólnoty za stronę postępowania Sąd wskazał, że status strony w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – jak trafnie przyjęły organy – przysługuje podmiotowi składającemu wniosek o wydanie tej decyzji, bezpośrednim sąsiadom planowanej inwestycji oraz właścicielom (wieczystym użytkownikom) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów administracyjnych w sprawie, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż nieruchomość Wspólnoty znajduje się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd uznał, że organ I instancji zlecając dokonanie "Weryfikacji metodyki i wyników obliczeń wraz z zagadnieniami uzupełniającymi" dotyczącej stacji telefonii komórkowej nr techniczny [...] J. Z. PTK Centertel, sporządzonej przez J. J. w lipcu 2008 r. należycie dokonał kontroli prawidłowości sporządzonego wcześniej "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nr RO [...]". Zatem prawidłowo przeprowadził on postępowanie dowodowe oraz że oparł się na niewłaściwych wyliczeniach, z naruszeniem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sąd podkreślił, że organy prawidłowo oparły się na opracowaniach sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę i nie miały podstaw do skutecznego podważania fachowych informacji zawartych w raporcie oraz w "Weryfikacji metodyki i wyników obliczeń". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj.: – art. 7, 8, 9, 11, 28, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., poprzez uznanie, iż lakoniczne wyjaśnienia oparte na nieobowiązujących przepisach są zgodne z prawem; – art. 104 w związku z 28 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż sprawę po wznowieniu postępowania można umorzyć bez stosowania przepisów art. 151 k.p.a.; – art. 151 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania; – § 4 w związku z § 5 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego zachodzącej pomiędzy antenami sektorowymi i radiolinii oraz z znajdującej się w bliskim sąsiedztwie innej stacji bazowej telefonii komórkowej. W skardze kasacyjnej podniesiono, że stwierdzenie, iż z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub niedochowany został termin określony w art. 148 k.p.a. skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Wskazano, że nieokreślenie typów anten, ich mocy oraz ilości powoduje, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wyrok nie może związać innych organów czy też sądów, albowiem przedmiot sprawy jest nieokreślony. Ponadto brak zbadania innych przesłanek oddziaływania inwestycji pozbawia strony możliwości dokonania polemiki z organami oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej odrzucenie. Organ wskazał, że skarżące Stowarzyszenie nie spełnia przesłanek wynikających z art. 50 § 1 p.p.s.a. Wskazał, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zwykłym przed organem I instancji oraz nie wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie go do postępowania toczącego się przed organem II instancji. Zatem strona skarżąca nie wyczerpała toku instancji, a tym samym naruszyła art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie przysługiwało jej prawo do złożenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bez merytorycznego rozpoznania jej zarzutów, albowiem Stowarzyszenie to nie posiadało legitymacji skargowej – określonej przepisami art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie w tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Badania legitymacji skargowej Sąd dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji (strona, uczestnik) i nie jest związany rozstrzygnięciami organu w tym zakresie. W szczególności dotyczy to dopuszczenia organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola taka jest oparta na własnych ustaleniach Sądu, jest konieczna z uwagi na treść przytoczonego art. 50 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, iż postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte tylko na żądanie pochodzące od podmiotu posiadającego legitymację skargową. Również z treści powołanego przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, iż jeśli chodzi o organizację społeczną, to uzyskuje ona atrybut legitymacji skargowej wyłącznie pod warunkiem, że z mocy postanowienia organu uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W sprawie niniejszej skargę kasacyjną złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., które nie brało w ogóle udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 2006 r. Stowarzyszenie to nigdy nie złożyło wniosku w trybie art. 31 k.p.a. ani o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej w Złotoryi, ul. Wojska Polskiego [...], ani też nie złożyło wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony obok wskazanej Wspólnoty Mieszkaniowej. Są to okoliczności niesporne w świetle akt administracyjnych sprawy. Wspólnota Mieszkaniowa w Z. przy ul. Wojska Polskiego [...] udzieliła w dniu 20 czerwca 2007 r. pełnomocnictwa Z. G. do jej reprezentowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej PTK Centertel Nr [...] zlokalizowanej w Z. przy ul. Jerzmanickiej [...]. Na podstawie tegoż pełnomocnictwa Z. G. złożył wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta Złotoryi z dnia 7 lipca 2006 r. o ustaleniu środowiskowej zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Centertel Sp-ka z o.o. w Warszawie. W tym charakterze pełnomocnika ww. Wspólnoty Mieszkaniowej Z. G. działał w postępowaniu administracyjnym (zgodnie z zakresem pełnomocnictwa) do wydania decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2009 r. sygn. [...] Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji złożyła już sama strona, tj. Wspólnota Mieszkaniowa ul. Wojska Polskiego [...] w Z. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 25 września 2009 r. Z. G. jako Prezes Zarządu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. złożył wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w niniejszej sprawie podnosząc, że jej przedmiot jest zgodny ze statutem Stowarzyszenia. Wniosek ten został uwzględniony przez Sąd, skutkiem czego Z. G. w imieniu Stowarzyszenia poparł skargę Wspólnoty. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2009 r. sygn. II SA/Wr 378/09 oddalającego skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. Wojska Polskiego [...] w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji telefonii komórkowej, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Na podstawie powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż podmiot składający tę skargę nie spełnia wymogów prawnych z art. 50 § 1 (in fine) p.p.s.a. Ponieważ Stowarzyszenie ww. nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym, nie posiada legitymacji skargowej i nie może skutecznie wnieść przedmiotowej skargi kasacyjnej (vide postanowienie NSA z dnia 13.06.2008 r. II OZ 594/08, wyrok WSA z dnia 11 czerwca 2008 r. II SA/Po 351/08, wyrok NSA z dnia 27 października 2006 r. I OSK 1080/05). Wobec stwierdzenia braku legitymacji skargowej skarżącego podmiotu, złożona skarga kasacyjna podlega oddaleniu w formie wyroku, ponieważ Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Wyrok jednak zapada bez merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej (vide wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r. OSK 519/04, a także stanowisko doktryny – str. 629 Komentarza "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" z 2008 r. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis). Z uwagi na powyższe, choć Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, zajęte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż Stowarzyszenie nie jest uprawnione do złożenia skargi kasacyjnej wobec niedopełnienia wymogu jego udziału w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a., to nie zgodził się z postawionym wnioskiem o odrzucenie tejże skargi kasacyjnej. W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił niniejszą skargę kasacyjną.