II SA/Po 351/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E.Z. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnień drogowych w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska Wnioskiem z dnia [...] października 2004 r. V.P. Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i budowie parkingu dla samochodów osobowych wraz z przyłączem energetycznym i przyłączem kanalizacji deszczowej na działkach położonych w P. oznaczonych dz. nr [...] ark. [...] i [...] obr. G., poł. przy ul. J. i W. Pismem z dnia [...] marca 2005 r. Prezydent Miasta P. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w P. o uzgodnienie w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. uzgodnił opisaną we wniosku inwestycję z następującymi uwagami: – obsługa komunikacyjna parkingu z ul. J. zgodnie z wcześniej uzgodnionym projektem budowlanym przebudowy ul. J. oraz organizacją ruchu uzgodnioną pismem z [...] marca 2004 r., – brama zlokalizowana od strony ul. P. może służyć jedynie jako wjazd - wyjazd awaryjny, na co dzień zamknięty - otwierany wyłącznie w przypadkach zagrożenia, – szczegółowe warunki techniczne prowadzenia robót w pasie drogi publicznej zostaną podane w ramach uzgodnienia projektowanego przyłącza w ZUDzie, – w celu uzyskania zgody na prowadzenie jakichkolwiek robót w pasie dróg publicznych (ul. J., P.) należy wystąpić do Zarządu Dróg Miejskich na 30 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia robót. Na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. Zarząd Dróg Miejskich odstąpił od uzasadnienia z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony. W postanowieniu zawarto adnotację o poleceniu jego doręczenia Urzędowi Miasta P., V. P. Sp. z o.o., A.A.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Stowarzyszenie E. Z. wezwało Zarząd Dróg Miejskich do doręczenia postanowienia wskazując, że jest stroną postępowania głównego prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. Na dowód Stowarzyszenie załączyło postanowienie z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Zarząd Dróg Miejskich doręczył Stowarzyszeniu postanowienie (z [...] marca 2005 r.) wraz z pismem wyjaśniającym z dnia [...] maja 2005 r. W zażaleniu na postanowienie Stowarzyszenie domagało się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciło naruszenie art. 106 § 4 w związku z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 126 w związku z art. 107 § 3 i 4 k.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia organ uzgadniający nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, a nadto z naruszeniem przepisów k.p.a. odstąpił od sporządzenia uzasadnienia pomimo, iż postanowienie nie uwzględnia w całości żądania strony. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż skarżący nie ma uprawnień do wypowiadania się w sprawach uzgodnień komunikacyjnych, gdyż postępowanie uzgodnieniowe prowadzone jest pod kątem zachowania wymogów określonych w ustawie o drogach publicznych. Nadto podniesiono, że wskazywana w zażaleniu lista świadków nie została poparta dowodem, iż świadkowie ci posiadają wiadomości specjalne odpowiednie dla biegłych w sprawach drogowych. Sprawa tymczasowego użytkowania terenu objętego wnioskiem, jako parkingu samochodowego, została rozstrzygnięta przez Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło Stowarzyszenie E.Z., domagając się jego uchylenia i zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 106 § 4 w związku z art. 77 § 1 i 88 k.p.a. polegające na nie zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia. Wskazano także na naruszenie art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia i brak stanowiska co do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu. Skarżący wskazał na brak podstaw do odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 870/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uchylił zaskarżone postanowienie. Stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło należycie i nie zebrało niezbędnego materiału dowodowego w zakresie pozwalającym ocenić, czy zażalenie skarżącego było dopuszczalne, a nadto w przypadku potwierdzenia dopuszczalności zażalenia, czy wniesione zostało w terminie. Sąd wskazał, że stronami postępowania toczącego się w trybie art. 106 k.p.a. przed Zarządem Dróg Miejskich są podmioty będące stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uznał jednak, że w sprawie nie jest jasne, czy skarżącemu Stowarzyszeniu przysługiwał status odpowiadający pozycji strony już na etapie postępowania uzgodnieniowego. Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek z przedłożonej kserokopii postanowienia z dnia [...] marca 2005 r. wynika, że dopuszczono Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, to jednak nie ma wystarczających przesłanek pozwalających odtworzyć, kiedy postanowienie zostało doręczone (brak dowodu doręczenia). Nie było zatem możliwe ustalenie z jakim momentem powstał skutek uczestniczenia Stowarzyszenia w postępowaniu na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 31 § 3 k.p.a.), a tym samym, czy Stowarzyszenie mogło być traktowane jako strona postępowania incydentalnego toczącego się przed innym organem. Dodatkowo Sąd wskazał, że z akt nie wynika kiedy postanowienie uzgodnieniowe zostało doręczone skarżącemu oraz czy został zachowany termin do wniesienia zażalenia. Wskazując na powyższe uznał za konieczne uzupełnienie postępowania. Sąd zwrócił także uwagę, że nie sprawdzono czy adwokat T.G. z adwokackiej spółki partnerskiej G.G. legitymował się pełnomocnictwem w sprawie. Zarówno w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. jak i w zażaleniu adwokat powoływał się na pełnomocnictwo złożone do innej sprawy, prawdopodobnie do sprawy "głównej". Na marginesie Sąd zaznaczył, że do akt sądowych złożono pełnomocnictwo obejmujące umocowanie do działania przez organami administracji publicznej i sądowej pochodzące z daty późniejszej niż dzień wydania zaskarżonego postanowienia ([...] kwietnia 2006 r.). Od wyroku skargę kasacyjną złożyła V.P. Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) poprzez nieustalenie przez Sąd, czy - wobec niezgodności z prawem faktu dopuszczenia Stowarzyszenia E.K. do udziału w postępowaniu - stwierdzone naruszenie przepisów k.p.a. miało istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego; art. 135 i art. 3 § 1 w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków zmierzających do końcowego załatwienia sprawy; art. 134 § 1 w związku z art. 7 p.p.s.a. poprzez dowolny wybór kierunku i podstawy rozstrzygnięcia bez uwzględnienia całokształtu sprawy oraz wpływu danego rozstrzygnięcia na załatwienie sprawy jako całości; art. 3 § 1 w związku z art. 111 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w sprawie ze skargi na postanowienie w postępowaniu incydentalnym, która powinna być połączona ze złożoną w tym samym dniu skargą na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; art. 62 pkt 1 w związku z art. 7 p.p.s.a. poprzez brak skompletowania akt niezbędnych do rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy sąd dysponował zarówno aktami postępowania incydentalnego, jak i postępowania głównego (te ostatnie w sprawie o sygn. akt II [...]). Stowarzyszenie E.K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 221/07 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podzielił stanowisko V.P. Sp. z o.o., iż Sąd pierwszej instancji powinien dokonać ustaleń dotyczących legitymacji skargowej Stowarzyszenia (art. art. 50 § 1 p.p.s.a.). W pozostałym zakresie nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej; stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 3 § 1, art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji rozpoznaje zarzuty skargi w zakresie określonym w art. 134 p.p.s.a., a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uchylając wyrok z dnia 10 sierpnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż postępowanie sądowoadministracyjne należało uzupełnić o ustalenia dotyczące legitymacji skargowej Stowarzyszenia E.K.. Po ponownej analizie sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Stowarzyszeniu nie przysługiwała legitymacja skargowa, bowiem nie spełniało ono warunków określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Badania legitymacji skargowej Sąd dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji (strona, uczestnik) i nie jest związany rozstrzygnięciami w tym zakresie. Dotyczy to w szczególności dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym na postawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.), w myśl którego organizację społeczną dopuszcza się do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Oznacza to, że Sąd badając skargę dokonuje ponownej oceny: czy sprawa leży w zakresie statutowej działalności organizacji społecznej oraz czy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Oceniając kwestię pozostawania sprawy w zakresie statutowej działalności organizacji Sąd dokonuje własnych ustaleń i nie jest związany stanowiskiem organu, jakie ten wyraził wydając postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 138). Szerszy zakres ma badanie przez Sąd czy organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym. Należy wskazać, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu (postanowieniem) jest warunkiem koniecznym przyznania jej legitymacji skargowej (por. postanowienie z dnia 7 grudnia 1983 r., sygn. akt III SA 1603/83, ONSA 1983 Nr 2, poz. 104). Nie jest to jednakże warunek wystarczający. W doktrynie (T.Woś [w:] T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 264/07, publ. CBOSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ugruntowało się stanowisko, że Sąd nie powinien poprzestać na stwierdzeniu formalnego dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, ale powinien kontrolować czy za jej udziałem na tym etapie przemawiał interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.) oraz czy w tym interesie wniesiono skargę (postanowienie z dnia 19 sierpnia 2004 r. sygn. akt OZ 340/04, publ. ONSAiWSA 2004 r. Nr 3, poz. 52). Przedmiotem skargi w tej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie uzgodnieniowe wydane na podstawie art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) oraz art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje prezydent miasta po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie zarządcy drogi dotyczy kwestii pozostających w zakresie jego właściwości, a więc warunków techniczno budowlanych inwestycji, w tym obsługi komunikacyjnej i prowadzenia robót w pasie drogowym (por. np. § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ). Postanowienie uzgodnieniowe jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego w formie decyzji administracyjnej. Ma ono znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie (uchwała z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPS 8/98, pub. ONSA 1999 r. Nr 1, poz. 7). Warunkiem zaskarżenia (do sądu administracyjnego) rozstrzygnięcia utrzymującego je w mocy jest posiadanie legitymacji skargowej przez wnoszącego skargę w odniesieniu do kwestionowanego postanowienia. Art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem o uprawnieniu do wniesienia skargi, której przedmiotem jest jedynie zaskarżony akt (uzgadniający), a nie główne postępowanie administracyjne. Stowarzyszenie E.K. nie posiadało legitymacji do zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. Po pierwsze przedmiot zaskarżonego postanowienia w żadnym stopniu nie wiązał się z jego działalnością statutową. Obejmuje ona ochronę przyrody i ochronę środowiska (§ 5 statutu), tymczasem postanowienie dotyczyło uzgodnienia jedynie kwestii techniczno-budowlanych, w tym obsługi komunikacyjnej parkingu i prowadzenia robót w pasie drogowym (por. wyrok z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II GSK 125/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r. Nr 6, poz. 154, postanowienie z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt II GZ 95/05, niepubl.). W ocenie Sądu zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego, a następnie złożenie skargi, nie było również zbieżne z interesem społecznym. Za skorzystaniem przez organizację społeczną z przewidzianych prawem środków zaskarżenia powinien przemawiać zapis statutu, a nie próba wywarcia nacisku na stronę toczącego się już postępowania oraz ingerencji w jej interesy prawne i gospodarcze. Działanie organizacji poza granicami przedmiotowymi określonymi w statucie, w interesie sprzecznym z interesem strony (wnioskodawcy), jest w istocie nadużyciem prawa do udziału w postępowaniu (na etapie administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Nie można bowiem stawiać interesu organizacji społecznej ponad interes strony. Uzupełniając powyższe należy także zaaprobować argumentację zaprezentowaną przez V.P. Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej, że Stowarzyszenie wyraźnie ograniczyło zakres swojej działalności (§ 6 ust. 3 statutu) do form określonych w § 6 ust. 1 statutu. Obejmuje ona jedynie działalność integracyjną, propagatorską czy popierającą ochronę środowiska i przyrody, a nie przewiduje reprezentacji interesów osób trzecich przed organami i sądami. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E.Podrazik /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska MK