II SA/Łd 546/09

Dnia 30 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego – G. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] znak: [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek usługowy (bar, restauracja) w zabudowie zagrodowej, w gospodarstwie rolnym z usługową funkcją uzupełniającą, na części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], w S., w gminie S.. W uzasadnieniu swego orzeczenia organ pierwszej instancji wskazał, iż w oparciu o treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nie mniejszej niż 50 metrów. Dalej Wójt Gminy S. wyjaśnił, że planowana inwestycja jest zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a ze względu braku planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja wymaga określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie znaleziono zabudowy usługowej, zaś wprowadzenie na ten teren budynku usługowego (baru, restauracji) z usługową funkcją uzupełniającą, w zabudowie zagrodowej, w gospodarstwie rolnym będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy S. złożył G. S., podnosząc, że do wniosku o ustalenie warunków załączył kopię mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, obejmującą swym zasięgiem szereg budynków usługowych, znajdujących się przy tej samej drodze publicznej, z której dostępna jest działka numer [...], położona w S., takich jak stacja paliw, restauracja, sklepy, zakład fryzjerski. Odwołujący się wskazał nadto, iż we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w § 3 ust. 2 określono dolną granicę obszaru analizowanego, ale nie ma żadnego limitu górnej granicy obszaru analizy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że co prawda ustawodawca nie określił górnej granicy obszaru analizowanego, ale nie oznacza to, że wielkość obszaru analizowanego, poza zachowaniem wyznaczonych minimalnych parametrów jest nieograniczona. Maksymalną wielkość obszaru analizowanego wyznacza wykładnia językowa i funkcjonalna art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w którym jest mowa o działce sąsiedniej, której zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nie byłoby, więc uzasadnione wyznaczenie dla działki objętej wnioskiem, posiadającej trzydziestopięciometrową szerokość frontową, obszaru analizowanego obejmującego prawie całą miejscowość, a na pewno sięgającego aż do centrum, oddalonego, o co najmniej kilkaset metrów od miejsca planowanej inwestycji. W dniu 23 czerwca skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył G. S., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze, zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji ją poprzedzającej. Na wstępie wypada wskazać, iż działka skarżącego o numerze ewidencyjnym [...], położona jest w gminie S., dla której nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, bowiem stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. § 3, wymienionego wcześniej, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. – stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organów administracji, nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p, bowiem planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji istniejącej na analizowanym obszarze, bowiem na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie znaleziono zabudowy usługowej, zaś wprowadzenie na ten teren budynku usługowego (baru, restauracji) w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym z usługową funkcja uzupełniającą będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę, nie podziela tak wyrażonego stanowiska. Przedmiotowa działka położona jest wśród działek o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowie zagrodowej, a także terenów rolniczych i terenów kolejowych. W odległości kilkuset metrów, przy tej samej drodze powiatowej znajdują się stacja paliw, restauracja, piekarnia, sklepy i zakład fryzjerski. Organy obu instancji w swych decyzjach wyjaśniły w sposób niedostateczny, jakimi przesłankami kierowały się przy określaniu obszaru analizowanego. Na jakiej podstawie obszar analizowany jest wyznaczony w oparciu o minimalne kryteria zawarte w § 3 rozporządzenia, dlaczego tenże obszar nie mógł mieć szerszego zasięgu, obejmującego wskazane przez skarżącego działki, na których znajdują się budynki spełniające uzupełniającą funkcję usługową. Sposób rozumowania zaprezentowany przez organ drugiej instancji – odwołujący się, jak podnosi organ odwoławczy, do wykładni językowej i funkcjonalnej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – nie może być uznany za przekonujący. Odwoływanie się przez przepis powyższy do "pojęcia działki sąsiedniej" wcale nie oznacza działki najbliżej położonej i tym samym nie może przemawiać za potrzebą ograniczenia zasięgu obszaru analizowanego do minimalnych rozmiarów przewidzianych przez przepisy prawa. Poza tym z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wystarczy tylko jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej. Skoro zaś tylko jedna działka pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to nie sposób bronić tezy wyprowadzonej z pryncypialnych założeń o potrzebie ścisłego i wąskiego zakreślenia obszaru analizowanego. Wydaje się bowiem, że celem ustawodawcy, wprowadzającego w życie u.p.z.p., nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa (nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Brak jest przy tym podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, chociażby jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji co już istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowić, bowiem może jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu negatywnej dla inwestora decyzji, wyjaśniając z jakich przyczyn nowej inwestycji (projektowanej zmiany sposobu użytkowania) nie da się w praktyce pogodzić z już istniejącą funkcją tego terenu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 269/07- niepublikowany). Skoro kontynuacja funkcji oznacza, iż nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego musi się jedynie mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i jest dopuszczalny o tyle, o ile można go pogodzić z już istniejącą funkcją, to uznać należy, iż planowana w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można pogodzić istnienie zabudowy mieszkaniowej z istnieniem na danym terenie budynku o funkcji usługowej (baru, restauracji). Zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. W świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także obiekty o komplementarnym charakterze np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole (por. Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 501-503) Zatem organy administracji, aby móc legalnie odmówić ustalenia warunków zabudowy powinny wykazać, że planowana inwestycja jest nie do pogodzenia z już istniejącą funkcją tego terenu. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie precyzyjne wyjaśnienie – z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku – jakimi kryteriami kierowały się organy administracji wyznaczając wielkość obszaru analizowanego. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.) polegającym na nie wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.o.