II SA/Gd 269/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 2 listopada 2006 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. L. kwotę 934 zł (dziewięćset trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 lutego 2006 roku I. L. wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego w R. przy ul. Ś. [...] (działka nr [...] obr. [...]) z mieszkalnego na przedszkole dla czterdzieściorga dzieci. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej powyższym wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 20 września 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania I. L. od powyższej decyzji, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium m. in. stwierdziło, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów § 3 i 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), ponieważ nie zawierała załączników w postaci wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, składających się z części tekstowej i graficznej. Jedynym załącznikiem do decyzji była mapa, na której wyznaczono granice rozgraniczające teren inwestycji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz - decyzją z dnia 2 listopada 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił ustalenia warunków oraz szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz inwestora I. L. dla objętej wnioskiem inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zastrzeżenia do planowanej inwestycji zgłosiła uczestniczka postępowania J. M. – M., właścicielka działki nr [...], według której lokalizacja przedszkola na działce położonej w bardzo intensywnej zabudowie jednorodzinnych domków naraziłaby okolicznych mieszkańców na dyskomfort i uciążliwość spowodowaną hałasem. Organ wyjaśnił, że działka objęta wnioskiem znajduje się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził także, iż z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej działek znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, ponieważ nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na terenie analizowanym. Jak wyjaśnił organ - analizie poddano obszar wzdłuż fragmentu ulicy Ś. (między ulicami W. , a K.), na terenie którego stwierdzono jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz ustalono, iż żadna z sąsiednich działek w analizowanym obszarze nie jest zabudowana obiektem o funkcji podobnej do wnioskowanej. Jedyną funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Organ stwierdził nadto, że działka nr [...] jest zabudowana niewielkim budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, wolnostojącym oraz dwoma budynkami gospodarczymi. W przypadku realizacji wnioskowanej inwestycji, zostałby na tym terenie naruszony podstawowy charakter funkcji w istniejącej zabudowie, jakim jest mieszkalnictwo, pojawiłaby się znaczna uciążliwość dla mieszkańców spowodowana m.in. wzrostem ruchu samochodowego oraz zwiększeniem hałasu spowodowanym przebywaniem dzieci na placu zabaw. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że obszar, który poddano analizie, jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził nadto, że zwiększenie obszaru analizowanego nie spowodowałoby zmiany jego stanowiska w sprawie. Rozszerzenie obszaru analizowanego o teren, na którym zlokalizowana jest szkoła, nie zmieniłoby bowiem faktu, iż nieruchomość oznaczona nr [...] zlokalizowana jest w terenie zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej, na co wskazują m.in. parametry techniczne działki (szerokość, długość, powierzchnia) zbliżone do parametrów działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jednorodzinnymi, zlokalizowanymi w bliższym i dalszym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Organ zaznaczył przy tym, iż parametry przedmiotowej działki nie zabezpieczają możliwości umieszczenia na niej wszystkich elementów niezbędnych dla realizacji funkcji usługowej – przedszkola (place zabaw, parkingi). W odwołaniu od powyższej decyzji I. L. wniosła o jej uchylenie, zarzucając, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnej analizy, w oparciu o błędnie określony i przyjęty do analizy obszar. Stwierdziła, iż organ pierwszej instancji dowolnie ograniczył analizowany obszar w celu pominięcia działek przy ul. Ś., będących w użytkowaniu szkoły (znajdującej się w odległości 20m od granicy obszaru analizowanego) co w bezpośredni sposób wpłynęło na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Analiza charakteru ww. działek jednoznacznie pozwoliłaby bowiem stwierdzić, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej na tych działkach. Ponadto odwołująca się zarzuciła, iż organ pierwszej instancji pominął fakt, że w odległości około 60m od działki nr [...], na nieruchomości sąsiedniej, prowadzony jest sklep, co jednoznacznie wskazuje, iż na terenie analizowanym przez organ istniejąca zabudowa nie ma jedynie funkcji mieszkaniowej. Stwierdziła nadto, iż argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji dotyczące wzrostu ruchu samochodowego oraz zwiększenia hałasu są niczym nieuzasadnione, gdyż przedszkole, z uwagi na brak takiej placówki w najbliższej okolicy, obsługiwałoby przede wszystkim jej mieszkańców. Odwołująca się zauważyła także, iż zaskarżona decyzja nosi ten sam numer, co uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 26 kwietnia 2006 roku, co pozwala przyjąć, iż organ nie przeprowadził ponownie postępowania w sprawie, a oparł się jedynie na treści decyzji z dnia 26 kwietnia 2006 roku. Decyzją z dnia 21 lutego 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 2 pkt 4 i 5, § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż obszar analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony prawidłowo, zgodnie z treścią § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał organ - szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 21m, zatem granice obszaru analizowanego winny zostać wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 63m wokół przedmiotowej działki, a z części graficznej wyników analizy wynika, że zostały wyznaczone z dwóch stron w odległości około 80m, zaś z dwóch pozostałych stron w odległości około 90-100m od granic przedmiotowej działki. Organ zaznaczył również, że teren istniejącej szkoły oddalony jest od granicy działki nr [...] o około 130m. Organ odwoławczy stwierdził także, że skoro na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa bądź, z nią związana, zabudowa garażowa, to wnioskowana przez stronę odwołującą się zmiana sposobu użytkowania obiektu nie stanowi wypełnienia normy określonej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji, ponieważ nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji obiektów istniejących na działkach sąsiednich. Zdaniem organu odwoławczego, podnoszona przez odwołującą się okoliczność istnienia w odległości 60m od przedmiotowej działki sklepu nie może samoistnie dowodzić wypełnienia przesłanki kontynuacji funkcji i w konsekwencji stanowić podstawy do zmiany decyzji organu I instancji. Funkcją istniejącą i dominującą (bezwzględnie przeważającą) w obszarze analizowanym jest bowiem funkcja mieszkaniowa, realizowana przez zabudową jednorodzinną (w większości wolnostojącą), a zatem nawet gdyby istniał w obszarze analizowanym pojedynczy obiekt budowlany o przeznaczeniu usługowym, to fakt ten nie mógłby stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiekty objętego wnioskiem o funkcji mieszkalnej na obiekt z przeznaczeniem na funkcję usługową. W skardze na powyższą decyzję I. L. zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a w jej uzasadnieniu dokonano błędnej interpretacji zarówno stanu faktycznego jak i prawnego sprawy. Zdaniem skarżącej, ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa zapisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ teren inwestycji znajduje się w sąsiedztwie działki o funkcji usługowej. W ocenie skarżącej stanowisko organu odwoławczego, iż fakt istnienia sklepu w obszarze analizowanym nie może samoistnie dowodzić wypełnienia przesłanki kontynuacji funkcji jest sprzeczne z normą art. 61 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wystarczy aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Skoro więc na jednej z sąsiednich działek istnieje sklep, tym samym planowana inwestycja kontynuuje istniejącą funkcję usługową, brak jest zatem podstaw do odmowy wydania warunków zabudowy. Skarżąca powtórzyła zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego i stwierdziła, że w jej ocenie organy obu instancji były świadome, iż w odległości 130m od działki nr [...] istnieje szkoła publiczna, a zatem istnieją działki o innej funkcji, niż mieszkalna, tożsamej z funkcją planowanej przez skarżącą inwestycji. Zdaniem skarżącej, nieobjęcie obszarem analizowanym działek, na których znajduje się szkoła, było świadomym działaniem organu pierwszej instancji, mającym na celu uniemożliwienie skarżącej założenia niepublicznego przedszkola na terenie Miasta R. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 18 września 2007 roku pełnomocnik skarżącej wniósł o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 roku uczestniczka postępowania J. M. – M. wniosła o oddalenie skargi oświadczając, że na działce należącej do skarżącej od dnia 1 września 2007 roku działa przedszkole. Stwierdziła także, iż przebywające w nim dzieci bardzo hałasują, uniemożliwiając jej przebywanie w ogrodzie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie bezspornym pozostawało, iż dla terenu, na którym planowana jest inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego z mieszkalnego na przedszkole dla czterdzieściorga dzieci, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dalszej części uzasadnienia określanej jako ustawa; Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) inwestycja ta wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość – innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 920/05, Baza Orzeczeń LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194346). Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – chodzi o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy (nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy (nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego) w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349 oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, iż nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa (nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku zatem gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest przy tym podstaw aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowić bowiem może jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu negatywnej dla inwestora decyzji, wyjaśniając z jakich przyczyn nowej inwestycji (projektowanej zmiany sposobu użytkowania) nie da się w praktyce pogodzić z funkcją terenu już istniejącą (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2006 roku, sygn. akt II OSK 1440/05, ONSAiWSA z 2007 roku, nr 6, poz. 143, oraz Z. Niewiadomski w:"Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 502, zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 1999 roku, sygn. akt II SA/Łd 334/99, ONSA z 2001 roku, nr 1). Jak słusznie zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2006 roku (sygn. II OSK 1440/05, ONSAiWSA z 2007 roku, nr 6, poz. 143) w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to aby nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu, stanowiły dokładne odzwierciedlenie istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to aby na podstawie istniejącej zabudowy możliwe było określenie cech nowej inwestycji, która ma być kontynuacją istniejącej zabudowy, czyli ma zachowywać jej charakter. Ze złożonego w niniejszej sprawie wniosku inwestora z dnia 28 lutego 2006 roku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że I. L. chce dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] w R. przy ul. Ś. [...] z mieszkalnego na przedszkole. Z akt administracyjnych sprawy wynika także, że dominującą funkcją na terenie analizowanym, stanowiącym sąsiedztwo planowanej inwestycji, jest funkcja mieszkaniowa – budownictwo jednorodzinne. Wydając decyzje odmowne w niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, iż planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu (z mieszkalnego na przedszkole) nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji istniejącej na analizowanym obszarze. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania dotyczące interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji" stwierdzić należy, że organy obu instancji, wydając przedmiotowe decyzje, błędnie zinterpretowały to pojęcie, a co za tym idzie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro bowiem kontynuacja funkcji oznacza, iż nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego musi się jedynie mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i jest dopuszczalny o tyle, o ile można go pogodzić z już istniejącą funkcją, to uznać należy, iż planowana w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można pogodzić istnienie zabudowy mieszkaniowej z istnieniem na danym terenie budynku o funkcji usługowej, a konkretnie przedszkola. Zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają bowiem aby, tak jak organy w niniejszej sprawie, uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. W świetle przyjętej przez Sąd definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć bowiem mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole (por. Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 501-503). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał także, iż wydając decyzje w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 56 ustawy, który stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 ustawy). Przepis ten stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można zatem odmówić żądaniu inwestora wówczas gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Wiąże się to z zasadą legalizmu. Organy administracyjne są w swoich działaniach związane prawem, co jest szczególnie istotne wtedy, gdy organy korzystają z władczych form działania. Organ administracji - wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć tę czynność na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza (tak Z. Niewiadomski w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 451). Co za tym idzie, organ nie może odmówić wydania decyzji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie okolicznościami nie mającymi oparcia w wyraźnie wskazanej przez niego normie prawnej. Tymczasem w niniejszej sprawie tak właśnie postąpiły organy, bowiem organ I instancji, uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, powołał się na to, iż w wyniku zmiany sposobu użytkowania obiektu pojawiłaby się znaczna uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich działek (wzrost ruchu samochodowego, zwiększenie hałasu powodowanego przez dzieci przebywające na placu zabaw) oraz stwierdził, iż parametry działki nr [...] nie zabezpieczają możliwości umieszczenia na niej wszystkich elementów niezbędnych dla realizacji funkcji usługowej – przedszkola (place zabaw, parkingi). Organ II instancji tę argumentację zaakceptował. Żaden z organów nie wyjaśnił jednak na jakiej normie prawnej oparł się uznając, iż wskazane powyżej okoliczności stanowią przeszkodę do wydania przedmiotowej decyzji. Nie wykazał zatem aby planowane zamierzenie naruszało przepisy szczególne. Nie uzasadniając należycie swojego stanowiska w tym zakresie organy obu instancji naruszyły także art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Przy czym uzasadnienie prawne decyzji powinno polegać nie tylko na powołaniu przez organ artykułu czy też paragrafu przepisu prawa, ale także na dokonaniu umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazaniu jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych przez skarżącą decyzji Sąd zauważył również, iż zaakceptowana przez organ II instancji (zaskarżoną decyzją) decyzja Burmistrza z dnia 2 listopada 2006 roku, podobnie jak uchylona przez ten organ odwoławczy decyzja Burmistrza z dnia 26 kwietnia 2006 roku, została wydana z naruszeniem przepisów § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), ponieważ (podobnie jak pierwsza decyzja wydana przez Burmistrza w tej sprawie) nie zawiera załączników w postaci wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, składających się z części tekstowej i graficznej. Jedyny załącznik do decyzji, jak wynika z jej treści, stanowi mapa, na której wyznaczono granice rozgraniczające teren inwestycji. Analizując akta administracyjne niniejszej sprawy Sąd stwierdził nadto, iż organy administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, pozbawiły uczestniczkę postępowania J. M. – M., bez jej winy, możliwości udziału w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie naruszyły jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, zgodnie z którą strona ma prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, od jego wszczęcia do zakończenia decyzją, a organy administracji mają obowiązek zapewnić jej możliwość realizacji tych uprawnień (zob. Barbara Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 81-85 oraz wskazane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Jak wynika bowiem z akt, J. M. – M. w piśmie z dnia 13 kwietnia 2006 roku wskazała organom adres pod jakim zamieszkuje. Mimo to kierowana do niej korespondencja, zawierająca m. in. decyzje organów obu instancji, została wysłana na inny adres i nie została jej doręczona. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm./). Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania natomiast - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Ta okoliczność ma bowiem charakter formalny, co oznacza, iż sam goły fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód zarówno do wznowienia postępowania administracyjnego, jak i do uchylenia decyzji wydanej w jego wyniku (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2001 roku, II SA/Gd 894/99, LEX nr 76089 oraz komentarz Barbary Adamiak do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 639) Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził nadto w niniejszej sprawie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wydając merytoryczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przy przyjętej przez niego wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) norma ta nie narusza wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 18 września 2007 roku przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483 ze zm.), a w szczególności art. 64 ust. 3, i gwarantuje właścicielowi (inwestorowi) należytą ochronę jego praw. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500zł) i kosztów zastępstwa procesowego (400zł wynagrodzenie pełnomocnika, 34zł opłaty od pełnomocnictw) - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ustalając należne pełnomocnikowi wynagrodzenie na kwotę 400 zł Sąd uznał, iż jest ona adekwatna do niezbędnego w niniejszej sprawie nakładu pracy pełnomocnika, a także uwzględnia charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia (vide § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia). Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien mieć na uwadze wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia, w tym dokonaną przez Sąd wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powinien także zapewnić wszystkim stronom udział w prowadzonym postępowaniu, a wydana przez niego decyzja winna odpowiadać wymogom określonym zarówno w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w art. 59 i dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych.