II SA/Gl 506/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy K. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] (dalej zwaną uchwałą) w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, drogi położonej na terenie Gminy K. w miejscowości R., a biegnącej od ul. [...] w kierunku wschodnim do drogi gminnej R. – W., stanowiącej część działek oznaczonych nr [...] i [...] mapa [...] obręb R. (zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1). Uchwała, jak wskazała Rada Gminy, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.), (dalej zwaną ustawą o samorządzie gminnym), art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), (dalej zwaną ustawą o drogach publicznych) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2000 r. Nr 62, poz. 718, z późn. zm.). Działając z upoważnienia Wojewody [...] Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego i Właścicielskiego na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym pismem z dnia [...] zwrócił się do Wójta Gminy K. o informację na temat statusu (prawo własności) działek przez które przebiega droga zaliczona przedmiotową uchwałą do kategorii dróg gminnych oraz na jakie cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone tereny wskazane w uchwale. W odpowiedzi Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] wyjaśnił, iż przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa 1/1 udział, a ich użytkownikiem wieczystym są A S. A. z siedzibą w W. Wójt wskazał także, że część przedmiotowych działek stanowi drogę publiczną gminną, dojazd od nieruchomości zabudowanych i gruntów rolnych. Podkreślono także, że zapis wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., a przedmiotowy teren nie został objęty zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę do sądu administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności - jako niezgodnej z art. 7 ust. 3 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że nie istnieje możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach nie stanowiących własności Gminy K. Do spełnienia wymogu z przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych koniecznym jest bowiem (w przypadku, gdy teren zajęty pod drogę nie należy do gminy) uzyskanie prawa własności do takiego terenu, czy to w drodze umowy lub poprzez wywłaszczenie, czy też komunalizację. Wojewoda [...] zauważył nadto, że obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość pobierania różnych opłat za korzystanie z dróg publicznych np.: za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) czy też za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych). Skoro przepis ustawy przewiduje możliwość pobrania takich opłat za korzystanie z drogi publicznej, a taką niewątpliwe jest droga gminna, to w przedmiotowym przypadku rada ustalałaby wysokość opłat za korzystanie z gruntów niebędących własnością gminy, która czerpałaby korzyści z cudzej własności. Kolejną kwestią problematyczną jest zdaniem organu nadzoru ustawianie znaków drogowych i innych urządzeń związanych z organizacją ruchu. Wójt jako zarządca drogi nie mógłby wykonywać swoich obowiązków, jako że żaden przepis nie daje mu możliwości ustawienia takich urządzeń na cudzym gruncie, bez zgody właściciela. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał jedynie, iż objęta przedmiotową skargą droga stanowi kategorię dróg gminnych i uchwała podjęta w tym zakresie jest prawidłowa. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę Wójt odesłał do swojego pisma z dnia [...] skierowanego do Wojewody [...], w którym jak twierdzi precyzyjnie wskazuje na podstawy podjęcia przez Radę skarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze oraz dodatkowo zaakcentował, że uchwała została podjęta nie tylko z rażącym lecz również z istotnym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. W konsekwencji Rada Gminy K. nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do dróg gminnych drogi opisanej w § 1 przedmiotowej uchwały albowiem działki, przez które droga ta przebiega stanowią własność Skarbu Państwa. Tym samym Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], iż Rada Gminy K. podejmując uchwałę o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Sąd to uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.