II GSK 1050/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1285/09 w sprawie ze skargi Marszałka Województwa Mazowieckiego na pismo Najwyższej Izby Kontroli - Delegatury w W. z dnia 27 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Marszałka Województwa Mazowieckiego na rzecz Najwyższej Izby Kontroli - Delegatury w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 października 2009 r. o sygn. akt V SA/Wa 1285/09 odrzucił skargę Marszałka Województwa Mazowieckiego w Warszawie na pismo Najwyższej Izby Kontroli –Delegatury w W. z dnia 27 maja 2009 r. nr LWA-410-04-04/09, w którym odmówiono przyjęcia zastrzeżeń pokontrolnych skarżącego. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł skargę na akt i czynność Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w W., który pismem z dnia 27 maja 2009 r. nr LWA-410-04-04/09 odmówił przyjęcia zastrzeżeń do oceny i wniosku zawartych w wystąpieniu pokontrolnym, złożonych przez Sekretarza Województwa – Dyrektora Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego i w konsekwencji nieprzekazanie tych zastrzeżeń do Komisji Odwoławczej. Dyrektor Delegatury NIK uzasadnił odmowę tym, że zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego zostały zgłoszone przez osobę nieuprawnioną. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o uchylenie powyższego pisma oraz stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Warszawie. Sąd I instancji odrzucając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę na powyższe pismo stwierdził, że nie stanowi aktu podlegającego rozpoznaniu sądu administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podkreślił, że Najwyższa Izba Kontroli nie jest organem administracji, ale organem kontroli. Świadczy o tym jej usytuowanie w Konstytucji RP w Rozdziale IX "Organy Kontroli Państwowej i Ochrony Prawa" oraz treść ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 96 ustawy o NIK stanowiącym, że od decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sprawach, o których mowa w art. 77 ust. 2, art. 92 i 93, pracownikowi mianowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie skarga nie dotyczy decyzji Prezesa NIK wymienionej w art. 96 ustawy, wobec czego zaskarżona czynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej na postanowienie Sądu I instancji Marszałek Województwa Mazowieckiego zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez uznanie, że w sprawie niedopuszczalne jest wniesienie skargi na działanie i czynności Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w W. w przedmiocie zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego a w konsekwencji odrzucenie skargi i tym samym pozbawienie samorządu Województwa Mazowieckiego prawa do sądu, w sytuacji gdy wykładnia przepisów: – art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i art.1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanego dalej k.p.a., – art. 61 ust.1 i art. 56 ust.1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.), zwanej dalej ustawą o NIK, – art. 7, art. 45 ust.1 i art. 77 ust. 2 i art. 165 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 8 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), zwanej daje EKSL, – art. 6 ust. 3, art. 43 ust.1 i ust. 3, art. 78, art. 81 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. Nr 142, poz. 1590), dalej u.s.w., – art. 5 ust.1 i ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), dalej u.p.s., prowadzi do przeciwnego wniosku, tj. uznania dopuszczalności skargi na działanie i czynności Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w W. w przedmiocie zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego oraz rozpoznania tej skargi. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Marszałek Województwa Mazowieckiego powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że sporne pismo Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli z 27 maja 2009 r. odmawiające przekazania zastrzeżeń do Komisji Odwoławczej stanowi inny akt i zarazem "czynność" z zakresu administracji publicznej, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pomimo tego, iż formalnie nie ma ono charakteru decyzji lub postanowienia, to jednak stanowi jednostronne rozstrzygnięcie o charakterze władczym, podjęte w indywidualnej sprawie i dotyczące wynikającego z przepisów art. 61 ust.1 w zw. z art. 56 ustawy o NIK uprawnienia kierownika jednostki kontrolowanej do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń i prawa do ich rozpatrzenia przez Komisję Odwoławczą. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że sporne pismo Dyrektora Delegatury NIK stanowi nieuprawnioną władczą jednostronną ingerencję w podlegającą na mocy art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 u.s.w. i art. 11 EKSL – ochronie sądowej samodzielność samorządu województwa, któremu ustawodawca pozostawił swobodę w zakresie zorganizowania wewnętrznej pracy Urzędu Marszałkowskiego i określenia kompetencji Sekretarza Województwa. W ocenie skarżącego odpowiednie zastosowanie art. 56 ustawy o NIK oznacza, że dyrektor właściwej jednostki organizacyjnej NIK obowiązany jest przekazać zgłoszone zastrzeżenia, w celu rozpatrzenia, komisji odwoławczej. Nie ma natomiast uprawnienia do oceny, czy zastrzeżenia te zostały zgłoszone przez osobę uprawnioną, tj. w przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o NIK – kierownika jednostki kontrolowanej lub osobę pełniącą funkcję organu, któremu przekazano wystąpienie pokontrolne. Skarżący zaznaczył, że Sekretarz Województwa pełnił funkcję kierownika jednostki kontrolowanej w rozumieniu ustawy o NIK i jako osoba działająca z upoważnienia Marszałka Województwa był uprawniony do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego NIK z dnia 16 kwietnia 2009 r. Dyrektor Delegatury NIK kwestionując uprawnienia Sekretarza Województwa do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego przekroczył swoje uprawnienia i naruszył art. 61 ust. 1 w zw. z art. 56 ust.1 ustawy o NIK oraz art. 8 EKSL w zw. z art. 78 i art. 81 u.s.w., a w konsekwencji odmawiając przyjęcia zgłoszonych w ustawowym terminie zastrzeżeń pozbawił samorząd województwa prawa do rozpatrzenia zgłoszonych zastrzeżeń przez komisję odwoławczą. Pismo Dyrektora Delegatury NIK stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, gdyż rozstrzyga w sposób władczy i jednostronny o uprawnieniach Sekretarza Województwa do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego NIK. W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2010 r. skarżący uzupełnił argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż wszystkie zarzuty tej skargi nie są trafne. Pierwszy zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczył zdaniem skarżącego błędnej wykładni przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 i art. 1 pkt 2 k.p.a., sprowadzający się do uznania przez Sąd I instancji niedopuszczalności skargi na działanie i czynności Dyrektora Delegatury NIK w przedmiocie zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Należy na wstępie rozważań w zakresie tego zarzutu zaznaczyć, że sam wnoszący skargę kasacyjną jednoznacznie stwierdził, że również jego zdaniem sąd administracyjny nie jest władny dokonać merytorycznej oceny wyników kontroli i wystąpień pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli, co oznacza, że nie zalicza do innych niż określone w pkt 1–3 art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – wyników kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli. Nie budzi bowiem wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ani w bogatej doktrynie prawa administracyjnego i konstytucyjnego, że działania kontrolne Najwyższej Izby Kontroli nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W tym miejscu można byłoby powołać cały szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa administracyjnego potwierdzających powyższe stanowisko (dotychczas nie został zaprezentowany odmienny pogląd odnośnie roli i funkcji Najwyższej Izby Kontroli w zakresie jej zasadniczej działalności polegającej na prowadzeniu kontroli między innymi administracji publicznej), ale wystarczy ograniczyć się tylko do niektórych reprezentatywnych (vide postanowienie NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 1041/08, J. Jagielski "Kontrola administracji publicznej" Wyd. Lexis Nexis W-wa 2006, s. 123). Pogląd o odrębności kontroli sprawowanej przez NIK względem administracji publicznej i niepodleganiu jej wyników kognicji sądów administracyjnych jest tak mocno utrwalony w orzecznictwie i doktrynie, że nawet skarżący nie był w stanie go zanegować. W tej sytuacji rozumowanie strony skarżącej, że efekt działania NIK w postaci wystąpienia pokontrolnego pozostaje poza możliwościami oceny przez sąd administracyjny w ramach kompetencji z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast poszczególne czynności procedury kontrolnej, w tym odmowa przyjęcia zastrzeżeń do wyników kontroli, uregulowane przepisami ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 z późn. zm.), powinny być kontrolowane przez sąd administracyjny w powyższych ramach, nastręcza poważne krytyczne uwagi. Przede wszystkim czynności proceduralne podlegają odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej tylko w ramach sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Nie jest celem postępowania sądowoadministracyjnego samo skontrolowanie poprawności poszczególnych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego bez możliwości kontroli samej sprawy sądowoadministracyjnej, której nie może stanowić wystąpienie pokontrolne, a tym bardziej wyniki kontroli NIK. Niewątpliwie przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyraźnie odwołuje się, przy określeniu jakiego rodzaju akty i czynności podlegają w ramach tej podstawy kontroli sądowoadministracyjnej, do zakresu administracji publicznej i uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dlatego też rozwinięcie pojęcia administracji publicznej i naświetlenie jej zarówno od strony doktrynalnej, jak i orzeczniczej należało uznać za celowe. Jeszcze raz zatem podkreślenia wymaga stanowisko wyrażone stanowczo w orzecznictwie, że czynności kontrolne Najwyższej Izby Kontroli nakierowane wyłącznie na kontrolę administracji publicznej nie są działaniami administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (polegającymi na kierowaniu, zarządzaniu, zawiadywaniu). Nie wydaje się konieczne prowadzenie szczegółowych rozważań doktrynalnych i konstytucyjnych na temat usytuowania Najwyższej Izby Kontroli w ramach systemu organów władzy państwowej, jej odrębności od innych organów państwowych (w tym władzy wykonawczej), skoro wykazano wyżej, że czynności kontrolne NIK nie mieszczą się w zakresie administracji publicznej w rozumieniu przepisów art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oczywistym jest już dla wszystkich, że nie tylko organy nazwane sensu stricto organami administracji publicznej podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, ale również wszystkie inne podmioty, które pełnią i wykonują funkcję administracji publicznej. Nie wymaga dowodzenia, co zresztą przyznaje sam skarżący, że wyniki kontroli NIK ze swej istoty polegają na ustaleniu stanu rzeczy, który istnieje i porównanie go ze stanem jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Natomiast wystąpienie pokontrolne zawiera wnioski. Nie można przyjąć, jak to sugeruje skarżący, że co do zasady rezultat działania kontrolnego NIK nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych, zaś takiej kontroli podlegają czynności proceduralne podejmowane w toku kontroli tylko w celu sprawdzenia ich poprawności proceduralnej. Rzeczą zupełnie zrozumiałą jest odwrotna sytuacja, że zasadą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy kontroli spraw administracyjnych badaniu podlega nie tylko zgodność rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z prawem materialnym ale również przestrzeganie przepisów proceduralnych i to głównie w aspekcie stosowania zasady sprawiedliwości proceduralnej. Nie wyklucza to możliwości kontroli sądowej (samoistnej) niektórych czynności proceduralnych (postanowień) przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (na które służy zażalenie lub kończące postępowanie) z mocy wyraźnego przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a.). Brak jest podstaw prawnych do rozszerzania wynikających z Konstytucji RP, ustaw ustrojowych i szczególnych, kompetencji sądów administracyjnych, które winny przestrzegać zarówno podstaw konstytucyjnych swojej jurysdykcji, jak również określonych w przepisach art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 1, 2 i 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Wychodzenie poza granice zakreślone bardzo szeroko przez ustawodawcę konstytucyjnego, jak i ustrojowego nie jest możliwe nawet w ramach głoszenia fundamentalnych zasad prawa do sądu, które w tym przypadku nie zostało w żaden sposób naruszone. Jeśli bowiem z wystąpienia pokontrolnego nie płyną bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to tym bardziej takie skutki trudno wywieść z czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego NIK. W tych warunkach ograniczenie kontroli sądowoadministracyjnej odnośnie wyników kontroli NIK nie może być uznane jako ograniczenie prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie potwierdza wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że Najwyższa Izba Kontroli nie jest ze swej istoty organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych i w związku z tym jej działalność kontrolna nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w przepisach Konstytucji RP, a konkretnie art. 184 i art. 202, z których wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184), a w myśl art. 202 Konstytucji RP Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej i podlega Sejmowi. Oznacza to, że już przepisy Konstytucji RP przesądziły o usytuowaniu Najwyższej Izby Kontroli jako organu kontroli państwowej, a nie administracji publicznej, a w kolejnych przepisach art. 203 ust. 1–3 i art. 204 ust. 2 Konstytucji RP określiły działalność NIK, jej zakres i sposób sprawowania tej kontroli, a także podległość Sejmowi. Nie znajduje zatem przekonywującego uzasadnienia argumentacja skarżącego, że także w przepisach Konstytucji RP należy poszukiwać potwierdzenia stanowiska skarżącego co do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności kontrolnych (proceduralnych) Najwyższej Izby Kontroli w ramach sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Wykładnia konstytucyjna przepisów art. 184, art. 202 i art. 203 Konstytucji RP nie prowadzi wbrew zarzutom skarżącego do takiego wniosku. Natomiast trudno uznać, że zostały naruszone inne przepisy Konstytucji RP, a mianowicie art. 7, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 165 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż po pierwsze to Sąd I instancji działał na podstawie i w granicach prawa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w żadnym stopniu nie umniejszając najwyższej rangi prawa Konstytucji. Nie można mówić również o naruszeniu przepisów art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez Sąd I instancji, który rozstrzygnął niniejszą sprawę w ramach obowiązujących przepisów kompetencyjnych sądów administracyjnych określonych również w Konstytucji RP. Orzeczenie Sądu nie było skierowane przeciwko jednostce samorządu terytorialnego jako takiej, ale z innych przyczyn uznało niedopuszczalność skargi i dlatego nie miał zastosowania przepis art. 165 Konstytucji RP. W konsekwencji nie miały w tej sprawie zastosowania pozostałe przepisy ustaw samorządowych wymienione w 3 i 4 tiret zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie musiał sięgać w ogóle do ustaw samorządowych, a w szczególności do wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o samorządzie województwa i ustawy o pracownikach samorządowych, gdyż do prawidłowego rozstrzygnięcia wystarczyło zastosowanie przepisów art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepisy samorządowe niewątpliwie nadają szerokie uprawnienia organom samorządu i chronią samodzielność jednostek samorządu (włącznie z ochroną konstytucyjną z art. 165 ust. 2 Konstytucji), ale to nie oznacza, że z ich treści można wywieść kontrargumenty podważające główną tezę rozstrzygnięcia Sądu I instancji o niedopuszczalności skargi na czynność kontrolno-proceduralną NIK-u. Jeśli taka skarga w ogóle nie służy podmiotom kontrolowanym, to w tym przypadku nie służy również organowi Samorządu Województwa i dlatego nie mogło być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej kto z uprawnionych organów lub osób mógł zgłosić zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego (niepodlegającego kontroli sądowoadministracyjnej). Skarżący powołuje się w skardze kasacyjnej na cały szereg czynności i rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych nawet w toku rozpatrywania innych spraw, a podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, ale nie zmienia to zasadniczej tezy zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., że muszą być spełnione obie przesłanki kontroli w ramach tej podstawy, a mianowicie sprawa z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma możliwości w oderwaniu od oceny wystąpienia pokontrolnego poddać na podstawie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy o NIK kontroli sądowoadministracyjnej samego uprawnienia proceduralnego zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń i prawa rozpatrzenia tych zastrzeżeń przez Komisję Odwoławczą, a nie kontrolowanie wyniku rozpatrzenia tych zastrzeżeń w postaci postanowienia Prezesa NIK. Przepis art. 61 ustawy o NIK stanowi jedynie unormowanie proceduralnego zakończenia postępowania kontrolnego i nie został on naruszony przez Sąd I instancji, gdyż nie był przedmiotem analizy w postępowaniu sądowym i potrzeba takiego badania nie zachodziła w niniejszej sprawie. Skarżący wskazując na przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego zapomina, że przedmiotem jest nie poszczególna czynność proceduralna, ale sprawa administracyjna, czyli sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej, którą niewątpliwie, jak to przyznaje sam skarżący, nie jest sama kontrola NIK-u, a konkretnie jej rezultat w postaci protokołu kontroli i wystąpienia pokontrolnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w orzeczeniu Sądu I instancji naruszenia przepisu art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż przepisy ustawowe stanowiące podstawę odrzucenia skargi nie zamykają drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Ochrona prawna podmiotu kontrolowanego w przypadku naruszenia jego uprawnień przez organ kontrolny może być realizowana w inny sposób na drodze innego postępowania, jeśli na podstawie wyników kontroli zostanie ono wszczęte i tak np. wystąpienie pokontrolne zawierające negatywną ocenę osoby odpowiedzialnej za nieprawidłowości może co najwyżej stanowić postawę wszczęcia przez stosowne podmioty postępowania dyscyplinarnego, odwołania z pełnionej funkcji. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 19 sierpnia 1999 r., sygn. akt I PKN 217/99 (OSNCP 2000/23/856) wyjaśnił, że sąd w sprawie o przywrócenie do pracy nie jest związany oceną o nieuzasadnionym zajmowaniu stanowiska przez pracownika, zawartą w wystąpieniu pokontrolnym NIK-u. Wystąpienie pokontrolne nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia, może być przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które zakończą się dopiero właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Jeszcze raz z całą mocą należy podkreślić, że poddanie kontroli sądowoadministracyjnej samych czynności proceduralnych podejmowanych w toku działań kontrolnych wykonywanych przez Najwyższą Izbę Kontroli w ramach jej ustawowej funkcji konstytucyjnego organu kontroli państwowej nie jest możliwe zarówno z powodu szczegółowych rozwiązań ustrojowych sądownictwa administracyjnego (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ale także z uwagi na zasady ustrojowe konstytucyjne, w tym również zasady powszechnego prawa dostępu do sądu (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Nie należy zapominać, że powyższe stanowisko Sądu I instancji o niedopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na działanie kontrolne Najwyższej Izby Kontroli znajduje aprobatę w doktrynie prawa administracyjnego, o czym świadczą niektóre wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa administracyjnego, w tym cytowanych w skardze kasacyjnej (por. J. Jagielski "Kontrola administracji publicznej"), co nie oznacza, że nie ma odmiennych poglądów w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego, na które powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.