II SA/Bk 297/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 01 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy G. kwotę 340,00 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Rada Miejska w G., działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115 ze zm.), uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zaliczyła do kategorii dróg gminnych m. in. drogę (ulica P.), położoną w obrębie miasta G., oznaczoną numerem geodezyjnym działek 1129/1, 1129/2, 1129/3, 1128, przebiegającą od ulicy powiatowej Sz. do ulicy powiatowej J. (§ 1 pkt 13 Uchwały). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nieważność § 1 ust. 13 przedmiotowej uchwały. Organ stwierdził, że uzyskanie statusu drogi publicznej następuje poprzez zaliczenie drogi w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełnienie warunku możliwości powszechnego z niej korzystania. Zdaniem organu nadzoru wprowadzone przez ustawodawcę jednoznaczne zasady dotyczące statusu drogi gminnej obligują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie tylko do zachowania odpowiedniej procedury wynikającej z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ale również warunkują spełnienie odpowiednich kryteriów umożliwiających zaliczenie danej drogi do kategorii drogi gminnej. W przedmiotowej sprawie regulacja zawarta w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy nie ma zastosowania z uwagi na fakt, że ul. P. została zakwalifikowana jako ulica wewnętrzna w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta G. (uchwała nr XIX/75/04 Rady Miejskiej w G. z dnia 28 kwietnia 2004 r.). Nadto organ podniósł, że Zarząd Powiatu w M. wydał opinię negatywną w stosunku do ul. P. (uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] stycznia 2008 r.) z uwagi na stan jej niezagospodarowania oraz brak infrastruktury oraz komunikacji. Jako uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał również, iż z nadesłanych wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miejskiej w G. w piśmie z dnia 26 lutego 2008 r. wynika, że w toczącym się od września 2007 r. postępowaniu administracyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, dotyczącym ogrodzenia wybudowanego na ul. P. stwierdzono, iż przedmiotowa ulica nie jest drogą publiczną. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Miejska G. podnosząc zarzuty, że: - określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta G. ulicy P. jako drogi wewnętrznej nie należy utożsamiać z definicją drogi wewnętrznej zawartą w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tj. w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowej do gruntów rolnych i leśnych, do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców albowiem ulica ta jest ulicą miejską łączącą dwie inne ulice miejskie, położone w obrębie określonego przez plan zagospodarowania przestrzennego obszaru budownictwa jednorodzinnego, - uchwała o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, nie tylko ulicę P. zaliczała do kategorii dróg gminnych, ale także inne ulice, które podobnie zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania jako wewnętrzne i dodatkowo rejestrowane były jako drogi lokalne miejskie: w świetle zaś art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) - "Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia drogami gminnymi", - uchwała jest zgodna z prawem, ponieważ została podjęta na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 o drogach publicznych przez właściwy organ, po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu, przy czym opinia negatywna nie oznacza, iż rada gminy nie może podjąć odmiennej uchwały, tym bardziej iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o kategorii drogi - to rada gminy stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest właściwa do zmiany kategorii drogi, - uchwała w sprawie zaliczenia ulic miasta G. do kategorii dróg gminnych podjęta została w celu założenia nowej ewidencji dróg i ulic Gminy G. do czego zobowiązuje art. 10 ust. 11 ustawy o drogach publicznych (dotychczasowa ewidencja założona w dniu 30 listopada 1984 r. opracowana była na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawa, w ewidencji ulica P. już była wpisana jako droga lokalna miejska) jest potwierdzeniem - wypełnieniem obecnie obowiązujących przepisów prawa z uwzględnieniem art. 103 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, - wizja lokalna dokonana przez Zarząd Powiatu M. była wizją nieobiektywną, gdyż odnosiła się tylko do ulicy P., - niewskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym jakie odpowiednie kryteria powinna spełnić droga, aby można było ją zaliczyć do kategorii drogi gminnej. Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi generalnie podtrzymując argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że w zależności od znaczenia drogi w całej sieci drogowej kraju zostały one podzielone na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Następnie podano jakie drogi zalicza się do dróg publicznych, jakie do dróg gminnych a jakie do dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W dalszej kolejności wywiedziono, że inne kryteria wprowadza rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowane (Dz. U. nr 43, poz. 430). Dzieli ono drogi na autostrady ("A"), ekspresowe ("S"), główne ruchu przyspieszonego ("GP"), główne ("G"), zbiorcze ("Z"), lokalne ("L"), dojazdowe ("D"). Drogi zaliczone do jednej z kategorii w rozumieniu komentowanego przepisu powinny mieć parametry techniczne użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo trasy G, drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L oraz drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Rozporządzenie to szczegółowo wskazuje, jakie warunki techniczne i użytkowe musi spełniać droga określonej kategorii (A, S, GP, G, Z, L, D). W świetle powyższego Sąd I instancji wywiódł, że aby zaliczyć drogę do określonej kategorii (w tym przypadku - przede wszystkim klasy L i D) posiłkowo powinno się również korzystać z zapisów tego rozporządzenia określającego dla danej kategorii wymogi techniczne i parametry. Działania takie powinny zmierzać do ujednolicenia kategorii dróg i ich stanu technicznego, co w praktyce oznacza, aby wszystkie drogi określonej kategorii spełniały niezbędne dla nich warunki techniczne. W przedmiotowej sprawie - jak ustalił organ nadzoru na podstawie przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Dróg w dniu 25 stycznia 2008 r. wizji lokalnej oraz negatywnej opinii Zarządu Powiatu w M. (uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] stycznia 2008 r.) - droga (ulica P.) nie jest zagospodarowana oraz cechuje się brakiem infrastruktury technicznej oraz komunikacji. Nadto słusznie ustalił organ nadzoru, że droga ta nie ma charakteru publicznego i nie każdy może z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem (częściowo jak uważa skarżąca przez bezprawne zajęcie mienia gminnego przez jedną z mieszkanek G. i spowodowanie powstania tzw. "ślepej ulicy"). Jest to droga stanowiąca własność gminną, udostępniona do użyteczności publicznej przede wszystkim mieszkańcom, którzy posiadają przy niej zabudowę jednorodzinną. Nie ma jednak charakteru ogólnodostępnego. Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 20 października 2000 roku, sygn. akt III SA 1432/99, iż "każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Konstatując Sąd I instancji stwierdził, iż o tym, czy dana droga jest droga publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 w. w. ustawy)" (opublikowany w bazie LEX nr 47974). Uzyskanie zatem statusu drogi publicznej następuje poprzez zaliczenie jej w trybie przewidzianym w ustawie o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o drogach publicznych i jednocześnie spełnianie warunku możliwości powszechnego z niej korzystania wraz z potrzebną do tego infrastrukturą techniczną. Sąd podkreślił przy tym końcowo, że rozstrzygnięcie organu nadzoru wynikało przede wszystkim ze wskazanych wyżej okoliczności, ale także z faktu, że przedmiotowa ulica została zakwalifikowana jako ulica wewnętrzna w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta G. (Uchwała Nr XIX/75/04 Rady Miejskiej w G. z dnia 28 kwietnia 2004 r.). Jak wskazywała sama skarżąca określenia takiego używano w miejscowym planie również w stosunku do innych ulic, przy czym organ ustalił, że tylko ulica P. jest niezagospodarowana i nie posiada infrastruktury technicznej. Dlatego też tylko w stosunku do niej wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina G. zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału i w konsekwencji poczynienie sprzecznych z treścią ustaleń: a. że plan zagospodarowania przestrzennego miasta G. nie zalicza ulicy P. do dróg publicznych, b. że ulica P. nie spełnia warunków technicznych, chociaż organ nadzoru tego nie kwestionował, - art. 134 § 1 ustawy, polegające na dokonaniu własnych ustaleń faktycznych, wykraczających poza ustalenia organów administracji przez przyjęcie, że ulica P. nie spełnia warunków technicznych, chociaż organ nadzoru takiego zarzutu nie sformułował, - art. 141 § 1 ustawy przez niewyjaśnienie, jakich warunków nie spełnia ulica P. aby mogła zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych a także dlaczego został naruszony art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych; 2. naruszenie prawa materialnego: - art. 1 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że ulica P. nie ma charakteru publicznego i nie każdy może z niej korzystać zgodnie z przeznaczeniem, - art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię: a. przyjęcie, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych; b. przyjęcie, że przy zaliczeniu drogi do dróg gminnych należy stosować ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące tę drogę, c. przyjęcie, ze służenie miejscowym potrzebom ludności nie ma charakteru ogólnodostępnego. W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie kwestionowanego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według podwójnej wysokości minimalnych stawek przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie I [...] uchylił kwestionowane orzeczenie i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że po pierwsze wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe, po wtóre Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa ( vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s.268). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt [...]. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Sąd kasacyjny uchylając wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania dokonał wykładni przepisów art. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 115 ze zm.). Wskazał, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w przypadku spełnienia przez nią przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 ustawy i nie jest uzależnione od spełnienia warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Przepisy te są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. W ocenie NSA w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 7 ust. 1 ustawy. Wskazano przy tym, że na przeszkodzie zaliczenia uchwałą rady gminy drogi do kategorii drogi gminnej, nie stoi fakt wydania negatywnej opinii przez zarząd powiatu, gdyż opinia ta nie ma wiążącego charakteru – art. 7 ust. 2 ustawy. Nadto wywiedziono, że drogą publiczną zgodnie z treścią art. 1 ustawy o drogach publicznych jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. NSA podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zdołano wykazać dlaczego ulica P. mimo, że łączy dwie ulice powiatowe nie ma charakteru publicznego i nie każdy może z niej korzystać zgodnie z przeznaczeniem. Argumentem takim nie może być fakt, że znajduje się przy niej zabudowa jednorodzinna. Taka zabudowa nie powoduje bowiem ograniczenia w korzystaniu z drogi przez inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany wykładnią prawną dokonaną przez NSA, rozpoznając sprawę ponownie, uchylił na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze, uznając, że zostało one wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru kierować się będzie oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym wyroku sądu kasacyjnego. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ nadzorczy na rzecz skarżącej Gminy poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.