II SA/Ol 661/09

Dnia 1 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2009 roku sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia z listy studentów kierunku mechatronika 1/ stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2/ zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 6 marca 2009r. Dziekan Wydziału Uniwersytetu powiadomił P.B. o wszczęciu postępowania w sprawie jego skreślenia z listy studentów Wydziału w roku akademickim 2008/2009. Zawiadomił także stosownie do art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Na to postanowienie strona wniosła zażalenie zawierające wniosek o uchylenie skarżonego postanowienia. Odrębnym pismem procesowym złożonym w organie I instancji w dniu 16 marca 2009r. P.B. wyjaśnił, że decyzją z dnia 23 grudnia 2008r. Dziekan uchylił własną decyzję w sprawie skreślenia z listy studentów nie umarzając tego postępowania ani nie rozstrzygając co do istoty sprawy. Rektor natomiast utrzymał w mocy tę decyzję, która stała się przedmiotem kontroli przed WSA w Olsztynie, a zatem od tej pory gospodarzem sprawy jest sąd administracyjny. Strona wskazała, iż nie mogą toczyć się dwa postępowania administracyjne w przedmiocie skreślenia z listy studentów, gdyż jest to niedopuszczalne z punktu widzenia procesowego. Z tego powodu, skoro wcześniej wszczęte postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone, drugie z tych postępowań winno zostać umorzone. Strona zażądała przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w biurze Rektora na okoliczność, że sprawy w przedmiocie jego skreślenia z listy studentów kierunku energetyka oraz mechatronika toczą się przed WSA w Olsztynie. Nadto wystąpiła z żądaniem zawieszenia tego postępowania do czasu zakończenia wcześniej wszczętych postępowań, które nadal są w toku, gdyż nie zostały umorzone. Postanowieniem z 26 marca 2009r. Rektor Uniwersytetu stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia z listy studentów Wydziału w roku akademickim 2008/2009. Natomiast postanowieniem z dnia 31 marca 2009r. Nr "[...]" Dziekan Wydziału Uniwersytetu, działając w trybie art. 98 § 1 w zw. z art. 101 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, odmówił zawieszenia postępowania. W motywach uzasadnienia podano, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, o czym zawiadomiono stronę i nie zachodzą obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 Kpa. Zgodnie zaś z art. 98 § 1 Kpa organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Postanowienie to, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, doręczone zostało stronie 16 kwietnia 2009r. W dniu 14 kwietnia 2009r. do organu I instancji wpłynęło zażalenie P.B. na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania z wnioskiem o jego uchylenie oraz zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Skarżący wskazał, iż błędne jest przekonanie organu, że postępowania wszczętego z urzędu nie można zawiesić, gdyż postępowanie to winno być zawieszone z urzędu do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd administracyjnym. Nie mogą bowiem toczyć się dwa postępowania w przedmiocie skreślenia z listy studentów, jak ma to miejsce w jego przypadku. Postanowieniem z dnia "[...]" Rektor Uniwersytetu, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wyjaśnił, iż dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczy jedynie postępowania wszczętego na żądanie strony. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało natomiast wszczęte z urzędu, zatem w tej sprawie brak jest przesłanki do zawieszenia postępowania jaką jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Odnośnie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wyjaśniono, że dopuszcza ona zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod tym pojęciem rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Organ ocenił, iż podnoszony przez stronę fakt nie rozstrzygnięcia przez WSA w Olsztynie skargi na poprzednio wydaną decyzję o skreśleniu z listy studentów, nie może stanowić zagadnienia wstępnego i rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie nie pozostaje w związku przyczynowym z prowadzonym obecnie nowym postępowaniem administracyjnym. Na ww. postanowienie P.B., reprezentowany przez radcę prawnego T.B., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dziekana, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśniono, iż postanowienie organu I instancji z 31 marca 2009r. zostało skarżącemu doręczone w dniu 16 kwietnia 2009r. a w międzyczasie strona skarżąca antycypując treść przeszłego rozstrzygnięcia Dziekana złożyła środek zaskarżenia w postaci zażalenia, które nadane zostało w dniu 11 kwietnia 2009r., zaś wpłynęło do organu w dniu 14 kwietnia 2009r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżący przedwcześnie złożył środek zaskarżenia, gdyż w tym czasie nie było jeszcze przedmiotu zaskarżenia, postanowienie nie weszło jeszcze do obrotu prawnego. Tym samym Rektor winien stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Nawet jeżeli skarżący przewiduje treść przyszłego rozstrzygnięcia, to i tak złożenie środka zaskarżenia przedwcześnie niweczy jego skuteczność. Postępowanie zażaleniowe nie zostaje wszczęte i niedopuszczalne było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Rektor Uniwersytetu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy załączonych do odpowiedzi na skargę w sprawach o sygn. II SA/Ol 400/09, II SA/Ol 469/9, II SA/Ol 516/09. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, iż skarżący mógł zrealizować swoje prawo do złożenia zażalenia do dnia 23 kwietnia 2009r., co też uczynił. Jak wskazano "z zachowania skarżącego należy domniemywać, że miał on możliwość zapoznania się z treścią postanowienia przed jej odbiorem na poczcie (mógł na przykład z łatwością dowiedzieć się przeglądając swoje akta w dziekanacie)." Zarzuty skargi są zatem bezpodstawne, zaś Rektor nie naruszył prawa. Stwierdzono, iż nawet, jeżeli Sąd uznałby inaczej to i tak, zdaniem organu, naruszenie to było małej wagi, gdyż nie wiązało się dla strony z żadnym negatywnym skutkiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, tzn. do kontroli legalności zaskarżonych aktów czyli ich zgodności z przepisami prawa. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola skarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 2 ustawy ppsa W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W tej sprawie należało ocenić zgodność skarżonego postanowienia z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej: Kpa) zwłaszcza, iż to postępowanie incydentalne dotyczy kwestii czysto proceduralnej, tj. zawieszenia postępowania administracyjnego. Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego określone zostały enumeratywnie w art. 97 Kpa, natomiast możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej na żądanie strony określa art. 98 Kpa. W obu tych przypadkach zgodnie z art. 101 § 1 Kpa o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony, przy czym jak wynika z § 3 tego przepisu na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Z art. 141 § 2 Kpa wynika natomiast, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od chwili jego ogłoszenia stronie. W sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań - art. 144 Kpa. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" utrzymujące w mocy postanowienie Dziekana Wydziału Uczelni z dnia 31 marca 2009r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z listy studentów Wydziału. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych tej sprawy postanowienie organu I instancji z 31 marca 2009r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 16 kwietnia 2009r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenie odbioru przesyłki. Okoliczność dotycząca daty doręczenia tego aktu nie jest sporna pomiędzy stronami, nie kwestionuje jej organ uczelni. Wprawdzie zażalenie na to postanowienie sporządzone przez skarżącego nie zawiera daty dziennej jego sporządzenia lecz z załączonej do pisma kserokopii koperty, w której przesyłka ta została przekazana organowi wynika, że została nadała w urzędzie pocztowym w dniu 11 kwietnia 2009r., zaś do organu wpłynęła w dniu 14 kwietnia 2009r. W okolicznościach tej sprawy słuszny jest zatem zarzut skarżącego, iż zażalenie zostało wniesione przed doręczeniem mu treści postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Skoro bowiem zgodnie z art. 141 § 2 Kpa zażalenie może być wniesione w ściśle określonym terminie, który zaczyna biec od daty doręczenia postanowienia lub jego ogłoszenia, to nie może budzić żadnej wątpliwości, że wniesione w tej sprawie zażalenie zostało z rażącym naruszeniem art. 141 § 2 Kpa. Odnośnie stanowiska Rektora wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż nawet jeżeli przyjąć, że doszło w tej sprawie do naruszenia prawa, to jest to naruszenie małej wagi, gdyż nie wiązało się dla strony z żadnymi negatywnymi skutkami stwierdzić należy, że stanowisko to jest niezrozumiałe dla Sądu, bowiem wśród naczelnych zasad regulujących postępowanie administracyjne w pierwszym rzędzie artykułowana jest zasada praworządności zwana także zasadą legalności wyrażona w art. 6 i początkowej części art. 7 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nadto w treści zasady państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP mieści się prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich. Z tych samych powodów w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 października 1999r. sygn. V SA 250/93, ONSA 1994, nr 2 poz. 84). Nadto stanowisko organu wskazuje, iż nie w pełni akceptowana jest konstrukcja środka zaskarżenia w postaci zażalenia, która opiera się na zasadzie skargowości. Samo postępowanie zażaleniowe jest bowiem postępowaniem skargowym, co oznacza, iż jest ono inicjowane tylko poprzez wniesienie takiego środka przez uprawnioną stronę. Organ nie może z urzędu wszcząć postępowania zażaleniowego, gdyż jest to niedopuszczalne ( por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1984r, sygn. II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 5). Aby jednakże skutecznie doszło do wszczęcia postępowania zażaleniowego, strona żaląca się musi wnieść ten środek zaskarżenia w terminie przewidzianym w art. 141 § 2 Kpa. Poza tym stosownie do art. 110 Kpa, mającego zastosowanie do postanowień na podstawie art. 144 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji / postanowienia stanowi o ich wprowadzeniu do obrotu prawnego. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy / zażaleniowy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie / postanowienie, na które służy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Odwołanie / zażalenie przysługują od decyzji / postanowienia, gdy przepis tak stanowi. Odwołanie / zażalenie nie jest zatem dopuszczalne, jeżeli decyzja / postanowienie nie weszły do obrotu prawnego, a wiec pomimo, ze zostały wydane nie zostały stronie doręczone lub ogłoszone. W takiej sytuacji, gdy środek zaskarżenia zostaje złożony przed wejściem do obrotu prawnego decyzji / postanowienia, to organ odwoławczy / zażaleniowy winien w oparciu o art. 134 Kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania / zażalenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Wa 1839/07, niepublikowany). Jeżeli zatem organ odwoławczy / zażaleniowy rozpoznał zażalenie wniesione przed wejściem do obrotu prawnego postanowienia organu I instancji, to w efekcie należało przyjąć, iż skarżone postanowienie wydane zostało z urzędu, co jest niedopuszczalne. Reasumując, rozpoznanie w niniejszej sprawie wniesionego zażalenia przed wejściem do obrotu prawnego postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania wydane zostało z naruszeniem art. 141 § 2 Kpa, przy czym waga tego naruszenia wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wobec wskazanego wyższej naruszenia prawa procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia Rektora Uniwersytetu. Z mocy art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy ppsa., które obejmują uiszczony wpis oraz koszty pomocy prawnej świadczonej przez ustanowionego w sprawie radcę prawnego.