II SAB/Ol 35/09

Dnia 1 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2009 roku sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie odwołania od decyzji dotyczącej skreślenia z listy studentów 1/ zobowiązuje Rektora Uniwersytetu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" - "cofnięcie odwołania" i wydania aktu kończącego postępowanie odwoławcze w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2/ zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Dziekana Wydziału Nauk Technicznych Uniwersytetu z dnia 27 grudnia 2007r. nr "[...]" skreślono P.B. z listy studentów I roku studiów stacjonarnych na kierunku: technika rolnicza i leśna z powodu nie uczestniczenia w obowiązkowych zajęciach dydaktycznych. W dniu 21 stycznia 2008r. P.B. zwrócił się do organu I instancji o sprostowanie decyzji w części dotyczącej pouczenia o sposobie zaskarżenia. Pismem z dnia 25 stycznia 2008r. Dziekan Wydziału Nauk Technicznych Uniwersytetu poinformował stronę, iż żądanie to jest bezzasadne. Organ stwierdził, że pouczenie o sposobie wniesienia odwołania zamieszczone w odwołaniu jest prawidłowe, co wynika z art. 190 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym. Od decyzji tej P.B. złożył w dniu 13 lutego 2008r. odwołanie, w którym wskazał, iż decyzja Dziekana jest dla niego niezrozumiała i zaskakująca. Wniósł o zmianę tej decyzji i umożliwienie mu uczestnictwa w zajęciach oraz umożliwienie wykazania postępów w nauce poprzez sprawdzenie zdobytej dotychczas wiedzy z wykładów i ćwiczeń. Jednocześnie wniósł o uznanie, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Postanowieniem z "[...]" Rektor Uniwersytetu, działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania w związku z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Na to postanowienie skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008r. (sygn. akt II SA/Ol 195/08) uchylił skarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia poza wskazaniem wadliwości podjętego rozstrzygnięcia w sprawie wyjaśniono także, iż w przypadku żądania sprostowania pouczenia o sposobie zaskarżenia decyzji termin do wniesienia odwołania biegnie nie od daty doręczenia pierwotnej decyzji lecz ulega on przesunięciu i rozpoczyna bieg od dnia sprostowania / uzupełnienia decyzji lub odmowy sprostowania / uzupełnienia rozstrzygnięcia, bez względu na formę w jakiej to nastąpiło (art. 111 § 2 Kpa). Pismem z dnia 1 lipca 2008r. P.B. cofnął swoje odwołanie od decyzji Dziekana Wydziału Nauk Technicznych Uniwersytetu z dnia 27 grudnia 2008r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku: technika rolnicza i leśna. W dniu 20 lipca 2009r. P.B., reprezentowany przez radcę prawnego T.S., złożył skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu w załatwieniu sprawy, na skutek jego odwołania od decyzji Dziekana Wydziału Nauk Technicznych Uniwersytetu z dnia 27 grudnia 2007r. nr "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku: technika rolnicza i leśna. Wniesiono o zobowiązanie Rektora do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przytoczono w skrócie przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, iż do chwili obecnej Rektor nie rozpoznał wniesionego odwołania. Nadto wskazano, iż skarga w tej sprawie jest dopuszczalna (vide art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.), gdyż skarżący informował organ o zwłoce wzywając do załatwienia sprawy. Wyjaśniono, że sam stan wielomiesięcznej bezczynności uzasadnia złożenie skargi. Rektor Uniwersytetu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako bezprzedmiotowej oraz o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. II SA/Ol 195/08. Wskazano, że po wyroku tut. Sądu z 6 maja 2008r. (sygn. akt II SA/Ol 195/08) skarżący pismem z 1 lipca 2008r. cofnął swoje odwołanie od decyzji z dnia 27 grudnia 2007r., wobec czego zarzuty w skardze o bezczynności organu co do kwestii rozpoznania odwołania są niezrozumiałe i nie znajdują oparcia w stanie faktycznym. Skarżący bowiem skutecznie cofnął odwołanie i organ nie prowadził postępowania odwoławczego. Nadto podniesiono, że skarżący do dnia dzisiejszego nie wzywał organu do załatwienia przedmiotowej sprawy, zaś zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Poza tym skarga na bezczynność organu, w myśl art. 37 § 1 Kpa musi być poprzedzona zażaleniem na bezczynność organu. Niewyczerpanie przez skarżącego środka zaskarżenia, przed wniesieniem skargi skutkuje niedopuszczalnością skargi - postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2005r. sygn. I SAB/Wa 176/04. Skoro skarżący cofnął odwołanie oraz nie zachował warunków formalnych uprawniających do wniesienia skargi należy ją odrzucić. Na rozprawie w dniu 1 października 2009r. skarżący wyjaśnił odnośnie zarzutu dotyczącego spełnienia warunków formalnych przed wniesieniem skargi na bezczynność Rektora, iż organ nie wskazał żadnego przepisu prawa, który obligowałby go do dołączenia do skargi wezwania, o którym mowa w odpowiedzi na skargę. Odnośnie merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia podał, iż art. 137 Kpa zobowiązuje organ rozpoznający odwołanie do jego merytorycznego rozpoznania i wydania określonego aktu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Pełnomocnik organu zgłosił alternatywny wniosek do żądania odrzucenia skargi wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie Sąd postanowił o oddaleniu wniosku dowodowego pełnomocnika organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 3 ustawy ppsa.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa.). Jak z powyższego wynika przepis art. 3 ustawy ppsa. wyodrębnia dwa rodzaje skarg służących stronie w związku z jej indywidualną sprawą mającą charakter administracyjny: skargi dotyczące nieprawidłowego załatwienia sprawy tj. skargi na akty wydane w postępowaniu oraz czynności (art. 3 § 2 pkt od 1 do 4) oraz skargi na zaniechanie załatwienia sprawy w ogóle, określane jako skargi na bezczynność organów, w tym przypadku, gdy powinny być wydane określone akty lub też podjęte określone czynności. Wyróżnione dwa typy skarg do sądu administracyjnego pełnią diametralnie odmienne funkcje, a mianowicie, skarga na niezgodne z przepisami prawa załatwienie sprawy służy ochronie przed negatywnymi skutkami wadliwych rozstrzygnięć oraz czynności organów administracji, natomiast skarga na bezczynność organów administracji ma na celu zdyscyplinowanie tych organów do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2006r. sygn. akt I SAB/Wr 12/05, niepublikowany). W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się do stwierdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy czym zasadnym jest wyjaśnić, iż w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s.329). W sprawach tych można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 -36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej Kpa, bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi jest bezczynność Rektora Uniwersytetu w zakresie rozpoznania odwołania P.B. od decyzji Dziekana Wydziału Nauk Technicznych Uniwersytetu z 27 grudnia 2007r. w sprawie skreślenia z listy studentów. Wobec podniesionego przez organ zarzutu dotyczącego odrzucenia skargi, w pierwszej kolejności wymaga rozważenia kwestia jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy ppsa. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Ustalenia wymaga zatem, czy w tej sprawie skarżącemu służyły środki zaskarżenia przed właściwym organem. Stosownie do art. 37 § 1 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W postanowieniu NSA w Warszawie z 6 lipca 2006r. (sygn. I OSK 480/06, niepubl.) wyrażono pogląd, iż w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego lub ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa tryb przewidziany w art. 37 Kpa nie ma zastosowania, bowiem nad tymi organami brak jest w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. Pogląd ten w całości podziela Sąd w składzie orzekający w sprawie. W rzeczonej sprawie skarga nie dotyczy wprawdzie bezczynności organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 Kpa, lecz bezczynności Rektora Uniwersytetu, będącego stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.) organem reprezentującym uczelnię publiczną utworzoną przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej. Uczelnia będąc autonomiczną we wszelkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie (art. 4 ust. 1 ww. ustawy) nie jest organem administracji publicznej lecz jednostką organizacyjną nie będącą organem państwowym ani samorządowym, która została powołana do wykonywania zadań publicznych będąc uprawnioną do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001r. sygn. akt I SA 2521/00, niepublikowany). Uniwersytet jest uczelnią państwową, co wynika z § 1 ust. 5 Statutu Uniwersytetu nadanego uchwałą Nr 31 Senatu Uniwersytetu z 7 lipca 2000r. Wobec szczególnej pozycji uczelni państwowej określanej w nauce prawa "zakładem administracyjnym" ustawodawca w art. 207 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym zawarł regulację, że do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8, decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro z ustawy o szkolnictwie wyższym nie wynika aby nad rektorem istniał jakikolwiek organ wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy, gdyż takim organem nie może być minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, skoro z art. 36 ust. 1 zd. 1 ww. ustawy wynika wyłączenie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego od stwierdza nieważności decyzji administracyjnych rektora uczelni, to powyższe należy rozumieć jako brak środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 ustawy ppsa. Zatem twierdzenie organu, iż przed złożeniem skargi na bezczynność rektora strona winna wystąpić z zażaleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa jest nieuprawnione. Także nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Rektora, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność winien wystąpić do organu z wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy ppsa. Wyjaśnić bowiem należy, iż zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Wskazany tryb postępowania ma zastosowanie jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. tj. gdy chodzi o akty lub czynności inne niż te wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 lub bezczynności w tych sprawach. Tryb ten nie dotyczy zatem skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takich decyzji. Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną pozostaje rektor uczelni publicznej stronie skarżącej przysługuje bezpośrednio skarga na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego, gdyż w postępowaniu przed tym organem zgodnie z ustawą o szkolnictwie wyższym oraz Kodeksem postępowania administracyjnego nie służą żadne środki zaskarżenia służące zwalczaniu bezczynności tego organu w drodze administracyjnej. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że rzeczona skarga jest dopuszczalna, gdyż w sprawie nie mogła być zastosowania regulacja wynikająca z art. 37 § 1 Kpa czy też art. 52 § 3 ustawy ppsa. Przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność wskazać należy, iż stosownie do art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Słusznie podnosi skarżący, iż po wszczęciu postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest do zakończenia tego postępowania poprzez podjęcie określonego aktu administracyjnego. Skoro w sprawie zostało wniesione odwołanie od decyzji dziekana, to nie może budzić żadnych wątpliwości okoliczność, iż doszło do wszczęcia postępowania odwoławczego, które winno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 Kpa. Nie może budzić także wątpliwości okoliczność, iż strona uprawniona jest do decydowania o losie wniesionego środka odwoławczego aż do chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy. Może złożyć oświadczenie o cofnięciu odwołania i wówczas po stronie organu odwoławczego zachodzi obowiązek, o którym mowa w art. 137 Kpa, zgodnie z którym strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Regulacja ta oznacza względną (ograniczoną) dyspozycyjność czynności procesowej odwołania, gdyż skuteczność takiego wniosku zależy od oceny zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Cofnięcie odwołania nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku skontrolowania skarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym. Wniosek taki nie zostanie nigdy uwzględniony, gdyby miało to doprowadzić do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zatem w każdym takim przypadku organ odwoławczy musi podjąć rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 Kpa. Nie do przyjęcia jest stanowisko organu, iż na skutek cofnięcia odwołania sprawa dotycząca skreślenia z listy studentów jest już bezprzedmiotowa. Jak wyjaśniono wyżej w przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Badanie zasadności skargi sprowadza się do sprawdzenia, czy organ wydał akt lub podjął czynność przewidzianą prawem. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Rektor Uniwersytetu pozostaje bezczynny w zakończeniu postępowania odwoławczego w związku z wnioskiem procesowym o cofnięciu odwołania od ponad roku, co z uwagi na regulacje kodeksowe dotyczące terminów załatwienia sprawy administracyjnej jest znaczącą zwłoką. Reasumując, postępowanie w tej sprawie mimo upływu znacznego okresu czasu nie zostało do chwili obecnej zakończone co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, dlatego też na mocy art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt I sentencji zobowiązując organ do rozpoznania wniosku o cofnięcie odwołania i zakończenia postępowania odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy ppsa., które obejmują uiszczony wpis oraz koszty pomocy prawnej świadczonej przez ustanowionego w sprawie radcy prawnego.