I OSK 1341/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1179/09 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia (...) lutego 2003r. nr (...) w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 26 lutego 2010r. sygn. akt I SA/Wa 1179/09 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia (...) lutego 2003 r. nr (...) w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan faktyczny: Rada Miejska w K. uchwałą z dnia (...) lutego 2003 r. nr (...), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dalej "u.g.n.", ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem a wartością tej nieruchomości po jej podziale. Uchwałę tę J. S., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w K. pismem z (...) kwietnia 2009 r. do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. SK 19/06 stwierdził, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wydana na podstawie sprzecznego z Konstytucją przepisu uchwała powinna być również uznana za sprzeczną z Konstytucją. Po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego Rada Miejska w K. powinna podjąć nową uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Jeżeli odpadła, jako niezgodna z Konstytucją, podstawa prawna wydania uchwały z 27 lutego 2003 r., to w tej sytuacji uchwałę tę należy uznać jako wydaną bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Miasto K. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że niekwestionowanym faktem jest, że uchwała Rady Miejskiej w K. została podjęta (...) lutego 2003 r. i weszła w życie przed wydaniem decyzji o podziale nieruchomości J. S., a wysokość opłaty adiacenckiej jest zgodna ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia (...) lutego 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej jest aktem prawa miejscowego. i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który akt ten ustanowił. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Regulację tę można porównać do przewidzianej w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, odnoszącej się do rozporządzeń. Zarówno bowiem art. 92 ust. 1 jak i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP odnoszą się do upoważnienia zawartego w ustawie. Kiedy zatem zostanie uchylona zawarta w ustawie podstawa prawna do wydania aktu prawa miejscowego, wydana na tej podstawie prawnej uchwała traci moc. Sąd wskazał, że upoważnienie stanowiące podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego wymusza takie formułowanie przepisów, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Istnienie więzi formalnej będzie zapewnione, gdy istnieć będzie przepis ustawowy upoważniający do uregulowania danej sprawy w drodze aktu prawa miejscowego. Przesądzające o istnieniu więzi formalnej nie jest samo wymienienie w akcie prawa miejscowego delegacji ustawowej, lecz jej istnienie. Tak więc pomiędzy uchwałą rady gminy w sprawie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem powinien zachodzić formalny związek polegający na istnieniu delegacji ustawowej. Więź materialna polega natomiast na tym, że uchwała jest dopełnieniem ustawy, zgodnie z zawartym w niej upoważnieniem. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały istniała jej więź formalna z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten został uchylony z dniem 22 września 2004 r. i z tym dniem odpadła podstawa wydania tej uchwały. Upoważnienie do wydania uchwały w tych sprawach zostało zawarte w dodanym do tej ustawy art. 98a ust. 1, który chociaż określał maksymalną stawkę opłaty w takiej samej wysokości jak uchylony art. 98 ust. 4, jednak niewątpliwe jest, że dokonana z dniem 22 października 2007 r. zmiana art. 98a ust. 1 wprowadzająca maksymalną stawkę w wysokości 30% spowodowała, że uchwała z 27 lutego 2003 r. stała się nieważna nie tylko z powodu utraty podstawy prawnej do jej wydania, lecz także z powodu jej sprzeczności z upoważnieniem ustawowym. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto K., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n., art. 94 ust. 2 w związku z art. 91 oraz art. 101 u.s.g.; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygając w niniejszej sprawie o stwierdzeniu nieważności uchwały naruszył art. 94 ust. 2 u.s.g., gdyż w przedmiotowej sprawie istotne naruszenie prawa nie nastąpiło. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez Radę Miasta, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przedmiotową problematykę regulował art. 94 ust. 4 (chodzi prawdopodobnie o art. 98 ust. 4) u.g.n., który został uchylony z dniem 22 września 2004 r., natomiast upoważnienie do wydania uchwały w tej sprawie zostało zawarte w dodanym do tej ustawy art. 98a ust. 1, który określał maksymalną stawkę opłaty w tej samej wysokości (50 %), jak uchylony art. 94 ust. 4 (chodzi prawdopodobnie o art. 98 ust. 4). W tym stanie rzeczy, gdyby nawet przyjąć, że zmiana w podstawie prawnej z art. 98 ust. 4 na 98a ust. 1 u.g.n. w trakcie obowiązywania uchwały była niezbędna, to niewprowadzenie tej zmiany nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Natomiast jak stanowi przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały przeprowadza ocenę jej zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie ważnym było wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił faktu, że uchwałą nr (...) z dnia (...) października 2007 r. Rada Miejska w K. dokonała zmiany uchwały nr (...) z dnia (...) lutego 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalając tę stawkę w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po jej podziale. Nieuwzględnienie tej uchwały skutkowało tym, że uchwała z dnia 27 lutego 2003 r. w ocenie Sądu została uznana za nieważną także z powodu jej sprzeczności z upoważnieniem ustawowym. Ponadto, zdaniem Miasta K., stwierdzenie nieważności uchwały mogłoby nastąpić, gdyby w dniu jej podjęcia zachodziły przesłanki formalne i materialne do stwierdzenia nieważności uchwały, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, ponieważ posiada usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a. wskazując na naruszenie prawa materialnego jak i na uchybienie przepisom postępowania. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego podstawa zaskarżenia określona w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. jest nierozerwalnie związana z treścią przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis zaś art. 91 ust. 1 zd. 1-sze tej ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z powyższego wynika, że w przypadku skargi na uchwałę rady gminy kognicją sądu objęte są dwie kwestie: naruszenie interesu prawnego skarżącego wskutek wydania uchwały z naruszeniem prawa oraz zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega bowiem uchwała bądź akt organu gminy niezgodne z prawem i jednocześnie godzące w sferę prawną skarżącego, wywołujące dla niego negatywne konsekwencje dla jego interesu prawnego. W jednym postępowaniu podlegają zatem ocenie sądu dwie konstrukcje prawne wyznaczające zakres kontroli sądu administracyjnego: naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego i zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność uchwały bądź aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Niezgodność uchwały z prawem skutkująca stwierdzeniem jej nieważności może obejmować naruszenie przepisów ustalających kompetencję do podejmowania uchwał bądź aktów, podstawy prawne ich podejmowania, przepisy prawa materialnego oraz przepisy proceduralne regulujące tryb ich podejmowania, ale przede wszystkim w granicach tej sprawy winna znaleźć się ocena, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza zakresem rozpoznania pozostawił kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącego przechodząc bezpośrednio do oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. w aspekcie obowiązywania przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie do jej podjęcia. Stanowi to wadę zaskarżonego wyroku skutkującą naruszeniem art. 134 P.p.s.a., gdyż poza kognicją Sądu znalazło się zagadnienie stanowiące przesłankę skuteczności skargi wniesionej na tę uchwałę. Na wadliwość tę składa się ponadto pominięcie przez Sąd okoliczności istotnej dla samej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia (...) lutego 2003 r. uznał, że przyczyną jej niezgodności z prawem był fakt, iż z dniem (...) września 2004 r. odpadła podstawa prawna do jej wydania na skutek uchylenia art. 98 ust. 4 u.g.n. I chociaż - jak zauważył Sąd - upoważnienie takie zostało zawarte w dodanym (z tym samym dniem) art. 98a ust. 1, który zresztą określał maksymalną stawkę opłaty w takiej samej wysokości, jak uchylony art. 98 ust. 4, to jednak Sąd uznał, że dokonana z dniem 22 października 2007 r. zmiana art. 98a ust. 1 wprowadzająca maksymalną stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% spowodowała, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. z (...) lutego 2003 r. stała się nieważna nie tylko z powodu utraty podstawy prawnej do jej wydania, lecz także z powodu jej sprzeczności z upoważnieniem ustawowym. Wywód powyższy i wyprowadzony na tej podstawie wniosek pomija jednak okoliczność, iż uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia (...) października 2007 r. dokonano z mocą obowiązującą od dnia 22 października 2007 r. zmiany uchwały z dnia 27 lutego 2003 r. poprzez nadanie nowego brzmienia paragrafowi 1, które uwzględnia wprowadzoną z dniem 22 października 2007 r. zmianę art. 98a ust. 1 u.g.n. maksymalnej wysokości stawki opłaty adiacenckiej pozostawiając w mocy jedynie postanowienia, które dotyczą sposobu promulgacji uchwały. W istocie więc uchwała z dnia (...) października 2007 r. zastąpiła dotychczasową uchwałę nowym uregulowaniem. Poza sporem pozostaje więc kwestia, że od dnia (...) października 2007 r., w związku ze zmianą treści art. 98a ust. 1 u.g.n. obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w K. przewidująca 30% wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Można się zastanawiać, czy wybór drogi do zastąpienia dotychczasowej uchwały nową regulacją poprzez nowelizację aktu dotychczasowego, zamiast podjęcia przez organ gminy nowej uchwały, był właściwy. Jest to tylko kwestia wyboru techniki legislacyjnej. Natomiast dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma to, iż od (...) października 2007 r., tj. od dnia wejścia w życie uchwały nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia (...) października 2007 r., zawarta w niej nowa regulacja musi być uwzględniona przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji rozważana może być zatem wyłącznie kwestia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia (...) lutego 2003 r. nr (...) w jej brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia (...) października 2007 r. Dokonując zaś ponownej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy uwzględnić i właściwie ocenić te okoliczności i zdarzenia prawne, które dotyczyły podstawy prawnej wydania uchwały ustalającej opłatę adiacencką, a które Sąd pierwszej instancji wziął pod na uwagę, jednak wyprowadził z nich nieprawidłowe wnioski. Należy zwrócić uwagę, że zmiana, jaka nastąpiła z dniem (...) września 2004 r., z którą to datą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wiąże "odpadnięcie" podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, jest wynikiem nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Przepis art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) nadał art. 98 u.g.n. inne brzmienie usuwając z niego ust. 4, zaś treść w nim zawartą w tym samym brzmieniu co do upoważnienia rad gmin do ustalania stawek procentowych opłaty adiacenckiej i ich maksymalnej wysokości (50%), zamieścił w dodanym art. 98a ust. 1. Nie można w tej sytuacji uznać, że z dniem 22 września 2004 r. "odpadła" podstawa prawna upoważniająca radę gminy do ustalenia w drodze uchwały stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Upoważnienie to znalazło się bowiem w dodanym z dniem 22 września 2004 r. (a więc z zachowaniem ciągłości czasowej) art. 98a ust. 1 u.g.n. Na akceptację zasługuje pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 832/08 (Lex nr 508982), iż nie do przyjęcia jest, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, w wyniku której z dniem 22 września 2004 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej) przestał obowiązywać przepis art. 98 ust. 4 u.g.n., spowodowała "automatycznie" utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy jako aktu wykonawczego do art. 98 ust. 4 u.g.n. Dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została jedynie "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 tej ustawy. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty objęte podstawą kasacyjną odnoszącą się do przepisów postępowania, a dotyczące naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnego nawiązania do tych przepisów, wobec czego - nie znając motywów, jakimi kierowała się strona podnosząc te zarzuty - nie był w stanie ocenić ich zasadności. Natomiast wobec stwierdzenia naruszeń prawa procesowego za przedwczesne Sąd uznał rozpatrywanie zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.