II OSK 323/10

Dnia 15 marca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 621/09 w sprawie ze skargi Z.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 13 lutego 2008 r., Prezydent Miasta Kielce, zwrócił się do Wojewody Świętokrzyskiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdem z ul. Granitowej oraz basenem przydomowym na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] położonej w granicach Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody działający z upoważnienia wojewody uzgodnił inwestycję w zakresie ochrony wartości przyrodniczych Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w strefie "C" Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Obszar ten jest prawną formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Warunki ochrony tego obszaru, w tym ustalenia w zakresie czynnej ochrony ekosystemów, określają również przepisy prawa miejscowego, tj. uchwała Nr LXVI/1262/2006 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie ustanowienia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Święt. Nr 242, poz. 2776). Zdaniem organu, planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z powołanymi wyżej regulacjami prawnymi. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli mieszkańcy osiedla "Kadzielnia" znajdującego się w obrębie ulic: [...], [...], [...] i [...] w [...] wnosząc o jego uchylenie i wskazując m.in., że planowana inwestycja jest usytuowana na terenie Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w środku placu przeznaczonego zgodnie z planem zabudowy osiedla na plac zabaw dla dzieci i bezpośrednio graniczącego z kilkunastoma posesjami z ul. [...], [...] i [...]. Podkreślili, że dotychczas Prezydent Miasta Kielce, jak i "władze wojewódzkie" wydawały wielokrotnie innym inwestorom – mieszkańcom osiedla decyzje odmowne na budowę budynku mieszkalnego na tej działce, a nawet na działkach przyległych do niej, motywując to m.in. przepisami o ochronie środowiska – rezerwatu geologicznego oraz okolicznością faktyczną, że teren ten jest częścią Parku Kultury i Wypoczynku i podlega ochronie oraz brakiem odpowiedniej drogi dojazdowej do tego terenu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji właściwie rozpatrzył sprawę skupiając się jedynie na dopuszczalności zamierzenia inwestycyjnego w świetle przepisów z zakresu ochrony przyrody, w granicach swoich kompetencji. Zarzuty podniesione w zażaleniu nie należą do zakresu przedmiotowego postępowania prowadzonego przed Wojewodą Świętokrzyskim, który zobowiązany był do przeprowadzenia analizy wpływu planowanej inwestycji na Kielecki Obszar Chronionego Krajobrazu. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. złożył Z.P. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego je postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2008 r. Wydając zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydane zostało z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie tłumaczy w zasadzie dlaczego planowana inwestycja nie narusza regulacji obowiązujących na terenie położonym w granicach Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Uchwała Rady Miejskiej w Kielcach ustanawiająca Kielecki Obszar Chronionego Krajobrazu, w § 4 pkt 1) lit. a/ – 1) ustala w sposób szczegółowy działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów na terenach Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym wydzielonej strefy C, w której położone są działki objęte planowaną inwestycją. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyjął, podobnie jak organ orzekający w I instancji, że planowana inwestycja nie koliduje z regulacjami wynikającymi z uchwały, jak również z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Stanowiska swego jednak w żaden sposób nie uzasadnił. W ocenie Sądu I instancji, za niewystarczające dla uzasadnienia postanowienia jest lakoniczne w istocie stwierdzenie organu, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie zwartej zabudowy. Okoliczność ta, bez jej doprecyzowania i jednoczesnego odniesienia się do szczegółowych postanowień zawartych w § 4 uchwały Rady Miejskiej w Kielcach, nie wyjaśnia dlaczego planowana inwestycja odpowiada wymogom ochrony przyrody na terenie Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ nie podał w ogóle na jakich dowodach się oparł uzgadniając planowaną inwestycję, nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie przytoczył w uzasadnieniu postanowienia konkretnych przepisów prawa. Sąd I instancji orzekł również, że powołany przez organ w odpowiedzi na skargę § 5 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Kielcach nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zawarte w tym przepisie zakazy odnoszą się do stref krajobrazowych oznaczonych lit. "A" i "B", natomiast działki na których planowana jest inwestycja podlegająca uzgodnieniu, położona jest w wydzielonej strefie krajobrazowej oznaczonej lit. "C", do której zastosowanie powinien mieć § 4 tejże uchwały, przewidujący określone działania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, po pierwsze, § 4 uchwały Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 27 lipca 2006 r. poprzez przyjęcie, że zawarte tam ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów powinny znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie i zostać uwzględnione w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego postanowienia. Po drugie, strona zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z art. 24 ustawy z dnia 26 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) poprzez pominięcie powyższych przepisów. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie następujących przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – oraz w związku z art. 8, art. 11, art. 124 § 2 i art. 107 § 3 a także z art. 126 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku po stronie organu uchybień w stosowaniu przepisów prawa materialnego i procesowego. Po drugie, naruszenie art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. poprzez niewuzględnienie wszystkich przepisów, które Sąd I instancji powinien był wziąć pod uwagę to jest art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 24 ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji wskazanie na konieczność przeprowadzanie oceny stanu faktycznego i oceny prawnej w odniesieniu do § 4 pkt 1 uchwały z dnia 27 lipca 2006 r. W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Z.P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że błędny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ nie może to nastąpić jednocześnie. Ponadto Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego musi wykazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach Autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Ponadto w przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie zarzuty, ponieważ pozwolą one ocenić prawidłowość zastosowanych przez właściwe organy w tej sprawie przepisów prawa materialnego, a następnie ich wykładni, poddanej kontroli przez Sąd I instancji. Po drugie, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8, 11 i 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, iż zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 23 lutego 2009 r., które utrzymało w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 lutego 2008 r. o uzgodnieniu przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony wartości przyrodniczych Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w obrębie którego jest ona zlokalizowana, zostało wydane z naruszeniem dyspozycji i art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotowe postanowienie powinno bowiem zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, takie jak uzasadnienie decyzji w rozumieniu dyspozycji odpowiednio stosowanego art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. W szczególności powinno zawierać następujące elementy. Po pierwsze, określenie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł jak i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Po drugie, uzasadnienie prawne musi wyjaśnić powołaną podstawę prawną wydanego postanowienia z przytoczeniem właściwych przepisów prawa. Powyższych wymagań nie spełnia zaskarżone do Sądu I instancji przedmiotowe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki. Natomiast uzasadnienie prawne i faktyczne powyższego postanowienia zawiera tylko jednoznaczne stwierdzenie, że projektowane przedsięwzięcie jest usytuowane na obszarze zwartej zabudowy Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego uchwałą nr LXVI/1262/2006 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie ustanowienia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Święt. Nr 242, poz. 2776), co oznacza, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi regulacjami, a w szczególności zakazami określonymi w tejże uchwale jak i przepisami cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dlatego też Sąd I instancji właściwie orzekł, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, iż nie zawiera ono w istocie prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego, zgodnie z dyspozycją art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Nie odnosi się bowiem do mającego zastosowanie w tej sprawie § 4 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rady Miasta, która wprowadziła odpowiednie zakazy obowiązujące w obrębie danego obszaru specjalnego o charakterze ekologicznym w zakresie czynnej ochrony ekosystemów, czyli także na terenie wyodrębnionej strefy "C", w obrębie której są usytuowane działki, na których ma być realizowana dana inwestycja. Katalog wprowadzonych obowiązków liczy bowiem dwanaście punktów w tym w pkt g) jest to obowiązek kształtowania i rozwoju terenów zieleni "celem stworzenia ciągłości systemu przyrodniczego miasta dla poprawy warunków życia mieszkańców, wypoczynku i rekreacji". Jednak zarówno co do powyższego obowiązku, jak i innych obowiązujących w obrębie strefy "C" brak jest jakiejkolwiek analizy w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji. Natomiast, zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 24 cyt. ustawy o ochronie przyrody tego rodzaju uzgodnienie obszarów objętych ochroną przyrody na podstawie przepisów o ochronie przyrody, nie może pomijać oceny kolizji z powyższymi obowiązkami, pod kątem możliwości realizacji takiego przedsięwzięcia w obrębie danego obszaru specjalnego o charakterze ekologicznym. Dotyczy to także braku prawidłowego wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji powołanej podstawy prawnej z przytoczeniem odpowiednich w tym zakresie przedmiotowym przepisów prawa materialnego. Ponadto, co jest oczywiste, odpowiedź na skargę do Sądu I instancji nie może zastępować uzasadnienia postanowienia organu II instancji. Z tych względów chybione są wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. jak i art. 11 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Także całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 2 powołanej wyżej ustawy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a więc art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie ma tu zastosowania. Także art. 153 p.p.s.a. nie miał w ogóle zastosowania w tej sprawie. Ponadto chybiony jest również zarzut kasacyjny błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w odniesieniu do § 4 pkt 1 uchwały nr LXVI/1262/2006 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie ustanowienia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, jeżeli w tej sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, który musi być określony w uzasadnieniu faktycznym danego postanowienia organu II instancji. Stąd, prawidłowo Sąd I instancji orzekał w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.