II OSK 247/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 366/09 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gastronomicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 366/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie z dnia [...] stycznia 2009 r. nakazującą M. B. rozbiórkę obiektu gastronomicznego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Lubinie, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie nakazał M. B. rozbiórkę obiektu gastronomicznego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Lubinie, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wejście w życie w dniu 20 czerwca 2007 r. ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 99, poz. 669). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej wyłączył możliwość stosowania przepisów art. 48-49 ustawy - Prawo budowlane do dnia 1 stycznia 2008 r. w stosunku do samowoli budowlanej dokonanej w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 11 lipca 1998 r., co do której przed dniem 11 Lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie przez właściwy organ nadzoru budowlanego. W związku z tym, że w tej sprawie budowa obiektu została zakończona w 1998 r., a postępowanie wszczęto w 2006 r., omawiany przepis znajdował zastosowanie. Z uwagi na powyższe właściciel obiektu miał możliwość legalizacji samowoli budowlanej poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. W związku z tym, że właścicielka obiektu do dnia 1 stycznia 2008 r. nie złożyła wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, decyzją z dnia 30 stycznia 2008 r. ponownie nakazał rozbiórkę tego obiektu. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia 9 maja 2008 r. uchylił powyższą decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., uznającego przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", za niezgodne z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe przepisy utraciły moc w dniu ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw, tj. 29 grudnia 2007 r. Konsekwencją tego wyroku Trybunału dla inwestora była możliwość dostarczenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy także w trakcie, a nie tylko w dniu wszczęcia, postępowania rozbiórkowego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji uchybił także wyrażonej w art. 10 § 1 art. 79 i art. 81 k.p.a. zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, ponieważ M. B. nie została powiadomiona o terminie oględzin obiektu gastronomicznego. Ponownie rozpatrując tą sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2008 r. nałożył na właścicielkę obiektu obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie: zaświadczenia Prezydenta Miasta Lubina o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu. Po analizie przedłożonych przez M. B. dokumentów organ stwierdził, że zamiast czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedłożyła ona cztery egzemplarze inwentaryzacji budowlanej wraz z opinią techniczną oraz że nie przedłożyła zaświadczenia Prezydenta Miasta Lubina o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było natomiast niezgodne ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 4 listopada 2008 r. organ I instancji wezwał właścicielkę obiektu do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na to wezwanie przedłożyła ona oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodne ze wzorem zawartym w ww. rozporządzeniu oraz kopię postanowienia Prezydenta Miasta Lubina z dnia 20 października 2008 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. M. B. nie przedłożyła jednak czterech egzemplarzy projektu budowlanego. W związku z tym, że właścicielka obiektu nie wykonała w wyznaczonym terminie nałożonych na nią obowiązków, organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. ponownie nakazał rozbiórkę tego obiektu gastronomicznego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, że M. B. nie przedłożyła w całości dokumentacji określonej w postanowieniu organu I instancji z dnia 22 sierpnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, pomimo wezwania jej do tego postanowieniem z dnia 4 listopada 2008 r., albowiem przedłożona inwentaryzacja powykonawcza wraz z ekspertyzą techniczną nie spełnia wymagań ustalonych dla projektu budowlanego. W przedłożonej przez stronę inwentaryzacji znajduje się oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale podpisane tylko przez projektanta. Brak jest natomiast poświadczenia projektu przez inna osobę uprawnioną, zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi M. B. na decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. uznał, że odpowiada ona prawu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie narusza przy tym przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie przepisanych prawem dokumentów. W przypadku jednak niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa powyżej właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane). Przedłożenie zaś w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie M. B. nie wywiązała się w całości z nałożonych na nią postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz z dnia [...] listopada 2008 r. obowiązków i nie przedłożyła czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Skarżąca przedstawiła jedynie cztery egzemplarze dokumentacji powykonawczej, która - w jej ocenie - zawiera elementy właściwe dla projektu budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji, dokumentacji powykonawczej nie można utożsamiać z projektem budowlanym. Stosownie bowiem do treści art. 3 pkt 14 Prawa budowlanego przez dokumentację powykonawczą należy rozumieć dokumentację budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi. Z kolei projekt budowlany jest głównym dokumentem dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę. Prawo budowlane określa najważniejsze elementy, które projekt powinien zawierać (art. 34 ust. 3) oraz ogólne wskazanie, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót (art. 34 ust. 2). Oceny, czy dostosowanie projektu jest właściwe powinien dokonać tak autor projektu, jak i organ wydający pozwolenie na budowę. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 ustawy w skład projektu budowlanego wchodzą: projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. Projekt budowlany powinien zawierać również - stosownie do potrzeb - oświadczenia właściwych jednostek o zapewnieniu dostaw i przyłączenia mediów oraz odbiorze ścieków (por. R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, s. 125). Szczegółowo natomiast kwestię zakresu i formy projektu budowlanego reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.). Sąd wskazał ponadto, że przedłożona inwentaryzacja nie zawiera poświadczenia projektu przez inną osobę uprawnioną, co jest z kolei, stosownie do postanowień art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane – jest elementem obligatoryjnym projektu budowlanego. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów k.p.a., lecz musi również zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji wskazał jedynie przepisy proceduralne, lecz uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołano się do przepisów materialnoprawnych, stanowiących podstawę wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie adresatem decyzji winien być wyłącznie inwestor, czyli osoba, które poniosła nakłady w celu stworzenia przedmiotowego obiektu budowlanego, a nie skarżąca, która jedynie nabyła ten obiekt. Zdaniem Sądu, adresatem normy prawnej zawartej w art. 48 Prawa budowlanego jest ten, kto legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez względu na tytuł prawny. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 1999 r., IV SA 70/97, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć nie tylko prawo własności, czy użytkowania wieczystego, ale także ograniczone prawo rzeczowe lub treść stosunku zobowiązaniowego. Sąd wskazał, że z oświadczenia strony skarżącej o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że M. B. weszła w posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu z MKS Zagłębie Lubin z dnia 15 października 2008 r. W tej sytuacji istnieje podstawa do przyjęcia, iż skarżąca dysponuje prawem do nieruchomości, obejmującym możliwość jej wykorzystania dla celów budowlanych, a zatem jest adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu gastronomicznego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. B., opierając ją na podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez: - jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dotyczy on także tymczasowego obiektu budowlanego, gdy z jego dosłownego brzemienia wynika wprost, że obejmuje on swoim zakresem przedmiotowym, zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, wzniesienie bez wymaganego pozwolenia na budowę wyłącznie budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, - jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest on adresowany także do podmiotów, które nie wybudowały tymczasowego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc nie posiadających przymiotu inwestora, - jego niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie, gdyż przepis ten nie odnosi się do tymczasowego obiektu budowlanego oraz do osoby nie będącej inwestorem; 2) naruszenia przepisów postępowania tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo stwierdzenia wadliwości podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, w której przywołano wyłącznie przepisy proceduralne, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasad ogólnych wynikających z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że nie wybudowała żadnego obiektu, lecz nabyła go od innej osoby, w związku z czym nie może być adresatem regulacji dotyczącej samowoli budowlanej. Z umowy najmu z dnia 15 października 2008 r. zawartej przez nią z MKS Zagłębie Lubin nie można wyprowadzić skutku w postaci wejścia przez nią w prawa i obowiązki faktycznego inwestora związane z wynajętym placem, bo zabraniają jej tego jasno sformułowane postanowienia umowy. W ocenie strony skarżącej, przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie jedynie w przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. W tej sprawie wybudowano tymczasowy obiekt budowlany, co wyraźnie potwierdził organ nadzoru budowlanego w decyzji nr [...], a Sąd I instancji nie stwierdził nieprawidłowości tej kwalifikacji. Skoro więc ustawodawca definiuje w ustawie pojęcie obiektu budowlanego i odrębnie pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego, to nie można uznać, że przepis odnoszący się wyraźnie do obiektu budowlanego ma zastosowanie także do tymczasowego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W przedmiotowej sprawie nakazano skarżącej rozbiórkę obiektu gastronomicznego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę z uwagi na to, że nie wywiązała się ona w całości z nałożonych na nią przez organ nadzoru budowlanego obowiązków i nie przedłożyła czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Zarówno organy administracji rozpatrujące tą sprawę, jak i Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przedstawiona przez skarżącą inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego nie jest tożsama z projektem budowlanym. Należy zauważyć, że pismem z dnia 3 grudnia 2007 r. skarżąca została zawiadomiona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie o możliwości legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 669). Był to przepis ustawy szczególnej, obowiązujący w ściśle określonym czasie, który wymagał złożenia przez właściciela obiektu budowlanego do dnia 1 stycznia 2008 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie wraz z inwentaryzacją powykonawczą obiektu budowlanego, ekspertyzą techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczeniem, o którym mowa w art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca w ustawowym terminie nie złożyła wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu, a więc z tej możliwości legalizacji samowoli budowlanej nie skorzystała. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo więc wszczął postępowanie zmierzające do legalizacji tej samowoli na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązując skarżącą na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 tej ustawy m. in. do przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Projekt budowlany jest szczególnym dokumentem, którego wymogi określa art. 34 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Przedłożona przez skarżącą inwentaryzacja powykonawcza robót budowlanych tych wymogów nie spełnia, a zatem nie można uznać, że skarżąca wykonała obowiązek nałożony na nią przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, że - zgodnie z art. 48 ust. 5 tej ustawy – przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Jeżeli więc skarżąca nie złożyła projektu budowlanego spełniającego wymogi określone w przepisach ustawy – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, to nie mogło zostać wszczęte postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 49 ustawy – Prawo budowlane) zmierzające do legalizacji tej samowoli budowlanej. Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest on adresowany także do podmiotu, który nie jest inwestorem. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż z treści art. 52 ustawy – Prawo budowlane wynika, że rozbiórkę obiektu budowlanego nakazaną w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy ma obowiązek wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723). W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki jest obciążany inwestor, jeżeli ma tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd nad obiektem (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391). Przyjęcie poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie. W rozpoznawanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie jest inwestorem, lecz właścicielem obiektu gastronomicznego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Lubinie, gdyż nabyła ten obiekt od poprzedniego właściciela w 2004 r. Jednocześnie – zgodnie z umową zawartą przez nią z MKS "Zagłębie" Lubin w dniu 15 października 2008 r. – przysługuje jej prawo najmu gruntu o powierzchni 40 m2, na którym znajduje ten obiekt budowlany. Skierowanie więc do skarżącej - jako obecnego właściciela obiektu budowlanego - decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu było zgodne z art. 52 ustawy – Prawo budowlane. Nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dotyczy on także tymczasowego obiektu budowlanego, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w tej sprawie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki może więc dotyczyć obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, którym może być budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (lit. a), budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. b) lub obiekt małej architektury (lit. c). Z kolei tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt 5 ustawy). Skoro przepis art. 48 ust. 1 ustawy ma zastosowanie do obiektu budowlanego, a tymczasowy obiekt budowlany stanowi szczególny rodzaj obiektu budowlanego, to brak jest podstaw do przyjęcia, że tymczasowy obiekt budowlany nie może być objęty dyspozycją tego przepisu. Poza tym należy zauważyć, że budowa tymczasowego obiektu budowlanego może wymagać zgłoszenia (w przypadku tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu – art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy) albo pozwolenia na budowę. W przypadku więc, gdy taki obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego mają obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie procedury określonej w art. 48 i 49 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a., oddalając skargę mimo stwierdzenia wadliwości podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał wprawdzie we wstępnej części decyzji jako podstawę prawną jej wydania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednak w uzasadnieniu decyzji powołał przepisy prawa stanowiące materialnoprawną podstawę jej wydania – art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie i uzasadnienie stanowią całość decyzji. Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że to uchybienie organu odwoławczego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżąca wiedziała jaka jest podstawa prawna nałożonego na nią obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.