I OSK 304/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 684/09 w sprawie ze skargi A. S.A. w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na następujący stan faktyczny: Wojewoda Gdański decyzją z dnia [...] marca 1991 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta Gdyni własności nieruchomości szczegółowo wyliczonych w decyzji, a w tym położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 5560 m2, dla której Sąd Rejonowy w Gdyni prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. W wyniku wznowieniowego postępowania Wojewoda Gdański decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. uchylił decyzję z dnia [...] marca 1991 r. w zakresie opisanej wyżej nieruchomości i orzekł o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności tej nieruchomości przez Gminę Miasta Gdyni. Wnioskiem z dnia 12 maja 2008 r. skarżąca spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. zarzucając jej brak podstawy prawnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. Organ wskazał, że zarówno w dniu komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.), jak i na dzień wydania decyzji z dnia [...] maja 1991 r. oraz z dnia [...] grudnia 1994 r., a także orzekania skarżąca nie posiadała prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaż, że skomunalizowane mienie stanowiło jego własność. Skarżąca nie wykazała swojego uprawnienia do wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdyż wynik takiego postępowania nie dotyczy jej interesu prawnego. Skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu jej wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ podniósł, że aktem notarialnym z dnia 15 grudnia 1967 r. A. S.A. w G. w likwidacji sprzedało Państwu nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 5560 m2. Sprzedaż poprzedzała postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące tej nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1968 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni przekazało m.in. przedmiotową nieruchomość w nieodpłatne użytkowanie na rzecz Państwowej Szkoły Rybołówstwa Morskiego w Gdyni. Zarządzeniem Nr 89 Ministra Żeglugi z dnia 16 grudnia 1967 r. Państwowa Szkoła Rybołówstwa Morskiego w Gdyni połączona została z Państwową Szkołą Morską. Decyzją z dnia [...] lipca 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim w Gdyni ustalił z obowiązkiem od 1 stycznia 1989 r. a następnie od 1 stycznia 1991 r. opłatę roczną za zarząd (użytkowanie) gruntu państwowego przekazanego w użytkowanie Szkole Morskiej w Gdyni. W ocenie organu, bezspornym więc pozostaje, że na dzień komunalizacji (27 maja 1990 r.) przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności skarżącej spółki, a skarżąca spółka z dniem sprzedaży działki, tj. z dniem 15 grudnia 1967 r., utraciła jakikolwiek materialnoprawny związek z tą nieruchomością. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła błędne przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca Spółka była stroną w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie skarżącej Spółki istnienie po jej stronie roszczenia do właściciela o zwrot nieruchomości stanowi o istnieniu interesu prawnego, bowiem wywłaszczony właściciel jest zainteresowany dalszym losem wywłaszczonej nieruchomości i ma interes prawny w byciu stroną w postępowaniach administracyjnych dotyczących zmiany właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta Gdynia prawa własności przedmiotowej nieruchomości ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki wywłaszczonego właściciela, gdyż w wyniku uchylenia decyzji komunalizacyjnej doszło do zmiany podmiotu, od którego wywłaszczony właściciel mógł domagać się zwrotu nieruchomości. Ponadto skarżąca Spółka podniosła, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w umowie sprzedaży z dnia 15 grudnia 1967 r., tj. na budowę boiska Państwowej Szkoły Rybołówstwa Morskiego (obecnie Akademii Morskiej w Gdyni), a zatem stała się zbędna na wskazany cel w umowie wywłaszczeniowej. Ponadto nabycie przez Wyższą Szkołę Morską w Gdyni prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości narusza prawa skarżącej Spółki, gdyż uniemożliwia jej odzyskanie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, a stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 8 grudnia 1994 r. umożliwiałoby skarżącemu skuteczne dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji podzielił pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odnośnie faktu, że Spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 8 grudnia 1994 r. – bowiem nie przedstawiła żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, w żaden sposób nie wykazała, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła jej własność – a w związku z tym nie podlegała komunalizacji. Co prawda Wojewoda Gdański decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. uchylił decyzję komunalizacyjną i odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miasta Gdyni, ale z powodu tego, że w dniu wydania decyzji w sprawie komunalizacji mienia ogólnonarodowego przedmiotowa nieruchomość użytkowana była przez Wyższą Szkołę Morską w Gdyni na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni w sprawie przekazania w użytkowanie terenu państwowego z dnia 7 marca 1968 r. i Szkoła ta nie brała udziału w tym postępowaniu. Podstawę prawną decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 i Dz.U. Nr 43, poz. 253). Skarżąca Spółka nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia 8 grudnia 1994 r. Pozostała zatem do rozważenia kwestia czy skarżąca spółka obecnie posiada interes prawny lub obowiązek, którego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W tym zakresie skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny z treści art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 28 k.p.a. podnosząc, że Spółka miała prawo wnosić o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie została ona wykorzystana na cel wskazany w umowie sprzedaży z dnia 15 grudnia 1967 r. Jak wynika z akt sprawy w 1994 r. nie toczyło się postępowanie o zwrot nabytej przez Państwo nieruchomości. Tak więc przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie może stanowić podstawy do wywiedzenia przymiotu strony skarżącej spółki w postępowaniu nadzorczym. W ocenie Sądu I instancji, również wywodzenie przez skarżącą spółkę interesu prawnego z faktu, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z [...] grudnia 1994 r. umożliwiłoby jej skuteczne dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w świetle powyższych rozważań jest bezzasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spółka nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie posiadała interesu prawnego do występowania przed Wojewodą w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. Podniosła również zarzut naruszenia art. 189 k.p.c. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 grudnia 1994 r., podczas gdy skarżącemu przysługuje uprawnienie do żądania ustalenia nieistnienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości łączącego Wyższą Szkołę Morską w Gdyni i Skarb Państwa na drodze postępowania cywilnego. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przymiot strony postępowania przepis art. 28 k.p.a. wiąże z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu. Przepis ten stanowi bowiem, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego (uzasadnienie uchwały NSA z 11 października 1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000, nr 1, poz. 6, J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OPS 4/97, poz. 83A). Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne i którego nie można chronić w sformalizowanym postępowaniu (W. Jakimowicz, Interes indywidualny w prawie administracyjnym, "Casus" 1999, nr 14, s. 45 i 48). Ustalenie, że skarżąca Spółka nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. i wobec tego nie może skutecznie wszcząć tego postępowania organ administracji oraz WSA oparły na tym, iż wynik tego postępowania nie dotyczy w sposób bezpośredni własnego interesu prawnego tej Spółki. Zasadność tego ustalenia nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Postępowanie komunalizacyjne zakończone decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia [...]27 marca 1991 r., uchyloną następnie w dniu [...] grudnia 1994 r. po wznowieniu postępowania, rozstrzygało o tym, czy nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania, stanowiąca od grudnia 1967 r. własność państwową stała się na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) własnością gminy, na terenie której jest położona. Stronami postępowań, w których zostały wydane te decyzje był więc – z jednej strony Skarb Państwa, z drugiej zaś gmina miasta Gdyni, gdyż wynik tych postępowań dotyczył tylko tych podmiotów. Nie dotyczył on natomiast strony wnoszącej skargę kasacyjną, która własność utraciła w 1967 r. A. w G. nie miało własnego, bezpośredniego i opartego na prawie materialnym interesu prawnego co do wyniku spraw o komunalizację spornej nieruchomości. Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż wszczynało ono kilka spraw zmierzając do stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu tej nieruchomości w użytkowanie Państwowej Szkole Rybołówstwa Morskiego w Gdyni oraz stwierdzającej jej nabycie z dniem 1 września 2005 r. na własność przez Akademię Morską w Gdyni. Ze względu na niekorzystne dla skarżącej Spółki wyniki tych postępowań Spółka wszczęła obecnie prowadzone postępowanie, wychodząc z założenia, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 8 grudnia 1994 r. doprowadzi do pozostawienia w mocy decyzję komunalizacyjną z 1991 r. To zaś będzie podstawą do uchylenia decyzji o uwłaszczeniu Akademii Morskiej i – w efekcie – umożliwi skarżącej realizację jej roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Przyjęta przez stronę skarżącą koncepcja świadczy, iż skarżąca ma wyłącznie interes faktyczny w uchyleniu decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. Nie ma ona natomiast interesu prawnego w wyniku postępowania komunalizacyjnego, bowiem wynik ten nie dotyczy jej interesu prawnego ani obowiązku. Należy więc uznać, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z [...] grudnia 1994 r. Również postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego nie mają żadnego przekonywującego uzasadnienia. Pierwszy z tych przepisów stanowi prawną podstawę roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Artykuł 189 k.p.c. przewiduje natomiast powództwa w postępowaniu cywilnym ustalające istnienie prawa lub stosunku prawnego. Oba te przepisy nie miały żadnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób ich nie naruszył. Przedmiotem niniejszego postępowania nie było bowiem ani żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ani powództwo ustalające, które można wytoczyć przed sądem powszechnym. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.