II OSK 2296/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1184/09 w sprawie ze skargi D. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] Wojewoda Opolski, na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z wnioskiem B. P., J. S., J. P., J. S., W. B., A. M., J. D., D. J., A. C., M. K., D. S., W. S., J. D., E. J. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty Brzeskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] (znak sprawy ...) o pozwoleniu na budowę płyty obornikowej, zbiornika na płynne odchody zwierzęce oraz silosu na kiszonkę wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną i linią kablową 0,4 kV na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...] w miejscowości W., gmina G., kategoria XIX. Organ wskazał, iż zgodnie z zapisem zamieszczonym w decyzji Starosty Brzeskiego, obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę numer [...] w miejscowości W., której właścicielem jest Z. P. R. A. spółka z o.o. Stroną tego postępowania był więc jedynie inwestor - ww. podmiot. Organ zauważył, iż na mocy art. 28 Prawa budowlanego nie można przyjąć, że działki których właścicielami są wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, wobec tego ich właściciele nie posiadają przymiotu strony. Organ zbadał także, czy wnioskującym przysługuje przymiot strony na podstawie przepisów k.p.a. Zauważył, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z dokumentów zgromadzonych w aktach nie można wywieść żadnych praw i obowiązków, które mogłyby dotyczyć właścicieli sąsiednich nieruchomości zlokalizowanych w znacznych odległościach od obiektów objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Podkreślił, iż wnioskujący nie wykazali interesu prawnego lub obowiązku, jaki wynikałby z faktu, iż w sąsiedztwie wybudowane zostaną opisane obiekty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], .utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji i zgodził się z jego argumentacją. Zakres planowanej inwestycji nie zakłóca możliwości korzystania z działek stanowiących własność wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz ich zabudowy. W ocenie GINB, odwołujący się nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że nie wykazali na podstawie przepisów prawa materialnego, aby kwestionowana decyzja naruszała ich interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Podnoszona przez wnioskujących okoliczność pominięcia ich w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę nie stanowi - w ocenie organu odwoławczego - przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz ewentualną podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. J. S., D. S., J. P., J. S., W. S. i A. O. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie GINB wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brzeskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 października 2009 r. WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1184/09) odrzucił skargę J. P., J. S., W. S., A. O. Z kolei wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r. (o tej samej sygnaturze) WSA w Warszawie oddalił skargę D. i J. S. W uzasadnieniu podniósł, iż skarżący powinni byli wykazać interes prawny, a więc przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. W sprawie - zdaniem WSA - jest bezsporne, że skarżący nie wskazali takiego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby ich interes prawny uzasadniający zakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie byli stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane ograniczony został do nieruchomości inwestora. Organy prawidłowo oceniły, że projektowana inwestycja nie powoduje negatywnych skutków dla nieruchomości skarżących (działka nr ewid. ... i ...), które nie sąsiadują bezpośrednio ze sporną inwestycją, a tym samym nie narusza ich interesu prawnego. WSA w Warszawie, posiłkując się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 przyjął pogląd, iż zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Za prawidłowe Sąd pierwszej instancji uznał wywody GINB, co do braku legitymacji procesowej skarżących wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji. Trafnie przyjęto, iż przez interes prawny nie można rozumieć interesu faktycznego na który powoływali się skarżący wskazując, że "inwestycja ta nie powinna zostać w tym miejscu zlokalizowana ponieważ (...) ogranicza nasze prawo do oddychania świeżym powietrzem". Projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz została uzgodniona z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym. Uciążliwości zapachowe wydobywające się z terenu inwestycji dotyczą sposobu użytkowania inwestycji i powinny być rozpatrywane przez właściwe służby sanitarne. WSA wskazał także, iż podnoszone w skardze zarzuty merytoryczne, dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogą być badane w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym - nieważność decyzji. Zarzut pominięcia strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją odpowiada przesłance uzasadniającej ewentualne wznowienie postępowania, a nie stwierdzenie nieważności decyzji. Nie może być więc badany w sprawie kontrolowanej przez WSA. Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez J. S. (skargę kasacyjną D. S. odrzucono postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r.). Na podstawie art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.); 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja GINB wydana została z naruszeniem art. 7, 28, 77 i 80 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające w szczególności na błędnym ustaleniu przez organy administracji, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; W środku odwoławczym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano, iż organ dokonał niezgodnych ustaleń w kontekście dyspozycji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nieuprawnione było stwierdzenie, że w przypadku, gdy inwestor buduje z zachowaniem odległości przewidzianych w przepisach szczególnych lub techniczno-budowlanych, to nie ma mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na sąsiednie nieruchomości. Z definicji oddziaływania obiektu budowlanego wyraźnie wynika, że chodzi o oddziaływanie projektowanego obiektu budowlanego w znaczeniu prawnym. Chodzi bowiem o przepisy odrębne, które wprowadzają związane z projektowanym obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu otaczającego go terenu. Powołując się na orzeczenia NSA i WSA wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące ze sobą, mogą znajdować się w obszarze wzajemnego oddziaływania zlokalizowanych w ich granicach inwestycji. Przykład takiego rodzaju oddziaływania wskazuje np. § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisu tego wynika, iż zależność w zakresie wzajemnego oddziaływania budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (nieruchomość inwestora) i obiektów wymienionych w tym przepisie (dom mieszkalny musi znajdować się poza zakresem zagrożeń i uciążliwości takich jak zanieczyszczenie powietrza z innej inwestycji). Jeżeli więc projekt budowlany dotyczy budowy obiektów budowlanych wymienionych w przepisach powołanego rozporządzenia, to wyznaczając obszar jego oddziaływania należy uwzględnić m.in. ten przepis i rozważyć, czy w jego otoczeniu powstaną ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nieruchomość skarżących znajduje się pod wpływem inwestycji, dla której wydano kwestionowane przez stronę pozwolenie na budowę. Emisje gazów z powstałego zbiornika na płynne odchody zwierzęce docierają w wielkim stężeniu na nieruchomość skarżących, stanowiąc uciążliwość o jakiej mowa w powołanym rozporządzeniu. Z powodu chowu bydła na terenie inwestycji oraz składowanych w jej granicach odchodów zwierzęcych, na działkach sąsiednich jak również w granicach nieruchomości skarżących, pojawiają się ogromne ilości owadów i insektów, które nie tylko stanowią kolejną uciążliwość, ale wręcz częstokroć uniemożliwiają normalne korzystanie z własności skarżących. Prawo budowlane pełni istotną funkcję w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, czyli zbiorze przepisów regulujących stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich, powstające w związku z wykonywaniem przez każdego z nich przysługującego mu prawa własności. Przyjęcie w związku z tym, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości wymaga oceny wielu przepisów i wykazania przez organ administracji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, w szczególności z uwagi na charakter planowanej zabudowy i wielkość działki, żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości. Oczywiste jest, że uznanie właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, mimo że zależy od stwierdzenia, iż planowana budowa w powiązaniu z przepisami prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, nie jest równoznaczne z przeszkodą w udzieleniu pozwolenia na budowę. W ten sposób jedynie otwiera się dla właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwość udziału w postępowaniu po to, aby mógł żądać przestrzegania tych przepisów prawa, które zostały uchwalone w celu rozwiązywania konfliktów rodzących się pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich w związku z wykonywaniem przez każdego z nich prawa własności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważono, iż orzeczenie WSA opiera się na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Organy administracyjne odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek skarżących popełniły szereg błędów. Wojewoda Opolski stwierdzając, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony przyjął ustalenia, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika wprost, że Wojewoda zbadał sprawę wyłącznie pod kątem zakresu art. 28 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. Tymczasem taka konstatacja wymagała od organów analizy większej ilości uregulowań, jak np. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Fakt, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę był jedynie inwestor, jest tu niewystarczający. Wszystkie przepisy regulujące wzajemne oddziaływanie na siebie inwestycji i budowli, powinny być przeanalizowane przez organy administracji, które mają zdecydować o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ administracji publicznej na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych powinien szczegółowo rozważyć, czy wnoszący podanie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu. Przeciwna teza sprzeciwia się w oczywisty sposób zasadzie odformalizowania podania w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Nie musi więc zawierać, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, prawnego uzasadnienia żądania ze wskazaniem przepisów prawa. Prawo budowlane, mimo że zawiera szczególny przepis określający stronę postępowania, nie zawiera przepisów, które nakładałyby na podmiot wnoszący podanie oparte na twierdzeniu, że jego autor jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, obowiązek wskazania przepisów, na podstawie których można określić obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Wbrew dyspozycji art. 7, 77 i 80 k.p.a., nakładających na organ administracji obowiązek wyczerpującego zbadania materiału dowodowego i przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie oraz podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zbadania sprawy i wydania rozstrzygnięcia dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego, Wojewoda Opolski odmawiając wszczęcia postępowania oparł się jedynie na dwóch przepisach i stwierdzeniu, że skarżący nie uczestniczyli w wydawaniu pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Zarzut procesowy nie jest zasadny. Wnoszący skargę kasacyjną koncentruje się na wykazaniu, iż WSA nie dostrzegł wadliwości działania organów, które dopuściły się błędnego ustalenia stanu faktycznego. Sformułowany zarzut procesowy jest jednak ściśle powiązany z zarzutem materialnym, bowiem wadliwość ustalenia stanu faktycznego wywodzona jest przez wnoszącego skargę kasacyjną ze stwierdzenia organu, iż inicjatorom postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej nie przysługiwał przymiot strony (na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jaka również art. 28 k.p.a.). NSA nie podziela tej argumentacji. Zwrócić należy uwagę, iż niniejsza sprawa dotyczy postępowania w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaakceptowane przez WSA w Warszawie wywody organu administracji publicznej wskazują, iż badając wniosek wnoszącego skargę kasacyjną organ nie stwierdził występowania po jego stronie przesłanki interesu prawnego, koniecznego do kwestionowania decyzji budowlanej w trybie nadzwyczajnym. Wbrew pośredniemu twierdzeniu autora środka odwoławczego, organ przeprowadził badanie występowania wskazanej przesłanki zarówno w zakresie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jak i art. 28 k.p.a., jednakże wobec stwierdzenia jej braku, zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. W postępowaniu administracyjnym organy, co do zasady, mają obowiązek działać z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia, czy dana osoba korzysta z przymiotu strony postępowania. Jednakowoż wskazanemu obowiązkowi organu odpowiada równoważny obowiązek współdziałania osoby żądającej podjęcia określonej czynności, w szczególności poprzez wskazywanie okoliczności na poparcie formułowanych żądań lub twierdzeń. Sygnalizacyjnie jedynie należy zauważyć, iż podawany przez wnoszącego skargę kasacyjną przepis § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (powołany w powiązaniu z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), nie może świadczyć o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Za niezasadny NSA uznał także zarzut naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim zwrócić trzeba uwagę, iż § 11 ust. 1 wskazanego rozporządzenia statuuje ogólny zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten jest normą ogólną i ma zastosowanie w przypadku istnienia przepisów szczególnych, określających - w uproszczeniu - normy dla danych uciążliwości. Przepisy § 11 ust. 1 jak i § 11 ust. 2 pkt 3 nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej, z której można wywieść indywidualny interes prawny, konieczny dla uznania danej osoby za stronę. Niezbędne jest wskazanie przepisu szczególnego. Na chwilę obecną w polskim prawie nie ma wprowadzonych norm określających maksymalne poziomy uciążliwości zapachowych, choć podejmowane były próby wprowadzenia regulacji prawnych w tym zakresie (por. ministerialne założenia do projektu ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej http://www.mos.gov.pl/g2/big/2011_04/80ec51c27b038f0c8747a25deebd7734.pdf). Jedynie na marginesie należy wskazać, iż wprowadzenie stosownej regulacji prawnej niewątpliwie stworzy możliwość kontroli funkcjonowania już istniejących zakładów produkcyjnych (w tym rolno-produkcyjnych) pod kątem spełniania norm emisji zanieczyszczeń zapachowych. Końcowo podtrzymać należy uwagi WSA w Warszawie odnośnie możliwości wdrożenia postępowania w zakresie kontroli już istniejących uciążliwości zapachowych wydobywających się ze spornej inwestycji, które mogą być następstwem sposobu jej użytkowania. Właściwe w tym zakresie są służby sanitarne. Nadto, ewentualne pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Daje natomiast, co do zasady, możliwość żądania wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na tle powyższego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.