VII SA/Wa 1017/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz.115 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zw. dalej kpa - nie zezwolił M.J. na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej [...] K. do działki nr [...] w J. dla dojazdu do działki nr [...]. Rozpatrując możliwość lokalizacji ww. zjazdu organ wskazał, że miał na uwadze obowiązujące przepisy techniczne dla dróg klasy techniczno-użytkowej [...] (główna o ruchu przyspieszonym), do których zalicza się droga nr [...] (Zarządzenie nr [...] GDDKiA z dnia [...] w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych). Następnie powołał się na treść § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 43, poz. 430), wskazując na ograniczenia dot. zjazdów na drodze tej klasy ze względu na wymaganą płynność i bezpieczeństwo ruchu. Stosowanie zjazdów na drodze klasy [...] jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. Organ wyjaśnił, że w J. obciążenie ruchem jest bardzo wysokie. Według pomiaru generalnego ruchu z 2005r. wynosiło 18161 pojazdów na dobę. Ponadto, działka wnioskodawczyni nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi niższej kategorii tj. ul.[...], która łączy się z ww. drogą krajową przebudowanym skrzyżowaniem. Natomiast działka nr [...] przyległa do drogi krajowej ma już jeden bezpośredni do niej zjazd oraz zjazd z ul. [...]. Wnioskowany zjazd byłby więc drugim bezpośrednim zjazdem z drogi krajowej i zlokalizowanym bezpośrednio przy obiekcie mostowym. Takie usytuowanie ze względu na bariery ochronne ograniczające widoczność na włączeniu, nie zapewniałaby bezpiecznych warunków ruchu. Organ przyznał, że przed przebudową drogi krajowej w sąsiedztwie mostu istniał zjazd prowadzący na działkę [...]. Na wniosek jej właścicielki lokalizację zjazdu zmieniono (przesunięto do środkowej części działki). W dacie zmiany działka nr [...] nie była obciążona służebnością przejazdu i przechodu. Stwierdzenie zasiedzenia przez M.J. ww. służebności przez działkę [...] do działki nr [...] zostało orzeczone postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 7 maja 2008r (sygn. akt [...] ), a więc po zmianie pozwolenia na budowę. Organ stwierdził zatem, że w sytuacji zapewnionego dojazdu z drogi niższej kategorii do obu działek oraz istniejącego już zjazdu z drogi krajowej do działki nr[...], wykonanie dodatkowego zjazdu stanowiłoby naruszenie ww. przepisów. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] ([...]) działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych może być wyłącznie zagadnienie lokalizacji zjazdu. Możliwość rozszerzenia wniosku o nowe żądanie przysługuje bowiem do momentu wydania decyzji w danej sprawie. Organ odwoławczy zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia, którego zakres merytoryczny jest tożsamy z zakresem merytorycznym decyzji wydanej w I instancji. Organ podzielił argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i dodał, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w granicach określonych w art. 7 k.p.a., ma charakter uznaniowy, zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na zjazd. Skargę na tą decyzję złożyła M. J., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając oparcie rozstrzygnięcia na błędnej podstawie prawnej oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 28 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji błędnie określiły podstawę prawną wydawanych decyzji tj. bez dokładnego wskazania przepisów formalnych i materialnych mających zastosowanie w sprawie. Wszystkie bowiem rozstrzygnięcia merytoryczne znajdują swoje źródło rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich u sytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Na tę okoliczność skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Organy stwierdziły, że uprzednio nastąpiła jedynie przebudowa dotychczas istniejącego zjazdu poprzez jego przeniesienie. Zdaniem skarżącej, zjazd który powstał po modernizacji drogi [...] jest zjazdem nowym, gdyż przebudową jest zmiana kształtu lub powierzchni zjazdu w tym samym miejscu, jednak jeżeli zmieniono znacznie położenie zjazdu to należy mówić o zjeździe nowym. Zdaniem skarżącej argumentacja dotycząca nie tworzenia nowych zjazdów z dróg o znaczeniu międzynarodowym, gdy działka posiada dostęp do innej drogi jest nietrafna. W niniejszym przypadku również działka nr [...] posiada dojazd z drogi gminnej, zatem także do tej działki nie powinno być bezpośredniego zjazdu z drogi [...]. Przy czym, przy likwidacji "starego" zjazdu i budowie nowego organ występujący o pozwolenie na budowę zobowiązany był do włączenia do postępowania podmioty mające interes prawny w nowej lokalizacji zjazdu z drogi [...], w tym także skarżącą. Skarżąca wielokrotnie zwracała się o włączenie jej jako strony do postępowania ze względu na okoliczność faktycznego korzystania ze "starego" zjazdu oraz w związku z postępowaniem dot. zasiedzenia ww. służebności. Skarżąca podniosła też, że "nowy zjazd" oraz ekrany akustyczne zostały wybudowane zanim inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. W pierwotnej wersji przebudowy ww. drogi zjazd do działki nr [...] pozostał w niezmienionym kształcie w stosunku do stanu sprzed modernizacji drogi i taką lokalizację przewidywało również pozwolenie na budowę. W ocenie skarżącej, ww. okoliczności wskazują że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do działki [...] dla dojazdu do działki skarżącej o nr [...] w J. Oznacza to, że badaniem Sądu nie mogły być objęte podnoszone w skardze inne okoliczności, niezwiązane z wyżej wymienionym przedmiotem postępowania. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 § 1 i 4 ww. ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (§ 1). W § 4 tego przepisu wskazuje się natomiast, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W warunkach technicznych, do których odwołuje się wyżej powołany przepis, to jest w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w § 9 ust. 1 pkt 3 podano, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów (...) przy czym stosowanie na drodze klasy [...] zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy [...] lub [...] do obsługi przyległych nieruchomości. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że droga [...] K. stanowi drogę klasy [...], o których mowa ww. przepisie. Nie jest również kwestionowane, że działka skarżącej posiada dostęp do ww. drogi krajowej [...] poprzez ul. [...], co - w świetle przytoczonych wyżej przepisów - wprost przesądza o braku możliwości wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej do działki [...] dla dojazdu do działki skarżącej o nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że nawet gdyby skarżąca nie posiadała ww. dostępu do drogi krajowej, to z art. 29 ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, co oznacza, że tylko na rzecz tych podmiotów mogłaby być wydana decyzja o lokalizacji zjazdu. Skarżąca posiada jedynie służebność polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez działkę [...], a zatem nie jest ani właścicielem, ani też użytkownikiem tejże działki. Takie również stanowisko utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008r, I OSK 401/07, LEX nr 456693). W świetle przytoczonej wyżej argumentacji oraz wobec faktu, że powodem uchylenia decyzji przez Sąd administracyjny mogą być jedynie istotne wady w przeprowadzonym postępowaniu, co zostało wyjaśnione na wstępie, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi o nie powołaniu przez organy w podstawie prawnej wszystkich przepisów prawa, na których oparte zostało rozstrzygnięcie tj. ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.