I OSK 401/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 855/04 w sprawie ze skargi W. K., K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy - po wznowieniu postępowania - uchylenia decyzji wyrażającej zgodę na wykonywanie zjazdów do drogi publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 855/04 oddalił skargę W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] wydanej po wznowieniu postępowania w sprawie zgody na wykonanie zjazdów z drogi publicznej. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku H. K. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich (z upoważnienia Zarządu Województwa M.) decyzją z dnia [...] wyraził zgodę na wykonanie dwóch zjazdów publicznych do działek nr [...] i [...] położonych w B. przy ul. [...] poprzez wjazd w km 15+181 z wysepką kanalizującą i wjazd w km 15+115, zgodnie z przedłożonym projektem. W dniu 28 listopada 2003 r. W. i K. K. wnieśli o wznowienie postępowania w powyższej sprawie. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie w oparciu o art. 151§ 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] W uzasadnieniu zaznaczył, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie legitymują się interesem prawnym, a tym samym nie są stronami przedmiotowego postępowania. Organ przytoczył treść art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i podkreślił, że zjazdy mają prowadzić do działek będących własnością A. i H. K., na których zlokalizowana jest stacja paliw. Natomiast W. i K. K. są właścicielami innej działki o nr [...], która graniczy z działką [...], stanowiąca też własność A. i H. K., nie objętą przedmiotową inwestycją. Ponadto granica posesji wnioskodawców położona jest w odległości 5 m od wyłukowania najbliżej położonego w projekcie zjazdu, zaś od jego osi o 21 m. Wydanie zgody na zjazd nie zablokuje wjazdu na ich parcelę, gdyż odległość pomiędzy zjazdem projektowanym, a zjazdem do ich działki wynosi 10 m. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i K. K. podnosząc, że urządzenie zjazdów i wjazdów na działkę inwestora może pozbawić ich swobodnego dostępu do własnej działki, co stanowi ograniczenie ich praw. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podając w podstawie prawnej art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, art. 28, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym musi wynikać wprost z obowiązujących przepisów. Uznał przy tym za błędną argumentację organu niższej instancji opartą na art. 29 ustawy o drogach publicznych. Stwierdził, że w każdej sprawie organ administracyjny jest zobowiązany do ustalenia kręgu stron postępowania, a za podstawę uznania kogoś za stronę należy przyjąć, możliwość naruszenia prawnie chronionego interesu tej osoby, a w szczególności prawa własności. Istotne znaczenia ma tutaj art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że działka odwołujących się graniczy z działką nr [...], która z kolei sąsiaduje z działką nr [...]. Przy takim układzie działek w niniejszym postępowaniu W. i K. K. mogliby mieć przymiot strony jedynie w sytuacji, gdyby decyzja o zgodzie na wykonanie zjazdu miałaby oddziaływać na ich prawo własności. Tymczasem odległość projektowanego zjazdu od ich działki wynosi 10 m., a oni sami podnoszą, że nie zablokuje to istniejącego zjazdu na działkę nr [...]. Odnośnie uzgodnień Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] września 2002 r. organ zauważył, że nie jest to akt administracyjny rozstrzygany w rozpatrywanym postępowaniu. Ponadto zawarte w nim stwierdzenie o graniczeniu relacji lewoskrętnych dotyczy wjazdu na działkę A. i H. K.. Organ odwoławczy powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 1999 r. II SA 318/99 (Lex nr 46763). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z wskazanych w odwołaniu wyroków sądu administracyjnego, nie wynika, że w postępowaniu o wyrażenie zgodny na zjazd na teren działek nr [...] i [...] odwołujący się powinni być stronami. Wyroki te dotyczyły postępowań w innych sprawach. W sprawie zgody na zjazd zarząd drogi wykonuje uprawnienia właścicielskie pochodzące z prawa własności w ramach przyznanego mu uznania administracyjnego. Zgoda organu nie stanowi podstawy do realizacji przedmiotowego zjazdu. Dopiero po ustaleniu warunków zabudowy i wydaniu stosownego pozwolenia na budowę będzie możliwa realizacja tej inwestycji. W wymienionych postępowaniach krąg stron jest inny niż w niniejszym postępowaniu i tam niewątpliwie odwołujący będą mogli bronić swego interesu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. i K. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zakwestionowali pogląd o braku związku pomiędzy zgodą na wykonanie zjazdu, a decyzją o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji. Nie zgodzili się interpretacją wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych dokonaną przez organ. Rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący kwestionowali szereg decyzji administracyjnych wydanych odnośnie przedmiotowego zjazdu - wnosząc o wszczęcie postępowań nadzwyczajnych. Powoływane przez nich wyroki: z dnia 15 kwietnia 2004 r. II SA/Kr 1612/02, z dnia 5 czerwca 2006 r. III SA/Kr 41/04 oraz z dnia 2 sierpnia 2006 r. II SA/Kr 380/03 dotyczyły innych postępowań administracyjnych toczących się wokół inwestycji, jak np. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydania opinii w sprawie lokalizacji zjazdu. W tych postępowaniach interes prawny i status strony przysługujący skarżącym są bezsporne. Nie znaczy to jednak, że tym samym posiadają oni interes prawny w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie zajazdu z drogi krajowej (art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). W każdym z wymienionych wyżej postępowań administracyjnych zakres podmiotowy ustalany jest osobno. Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest charakter prawny wydawanej decyzji oraz ustalenie zakresu podmiotowego postępowania. Zgoda zarządu drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jest wymagana z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji i bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości płynności i swobody ruchu drogowego. Ma ona charakter uznaniowy. Z analizy tego przepisu na tle innych uregulowań prawnych nie wynika, żeby przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał innym podmiotom, niż właścicielowi lub użytkownikowi gruntów przyległych do drogi publicznej. Warunkiem decydującym w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc np. bezkolizyjność zjazdu. Wskazując na orzecznictwo Sąd stwierdził, że brak jest przepisu, z którego wynikałby interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto Sąd zaznaczył, że powoływane przez skarżących okoliczności dotyczące stanu faktycznego nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, że posiadają interes prawny w rozpatrywanej sprawie. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. K. K. wniósł do Naczelnego Sadu Administracyjnego skargę kasacyjną, sporządzoną przez adwokata R. T.. Skarżący zarzucił opisanemu wyżej wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, tj. 1) art. 28 k.p.a. polegające na nieuzasadnionej odmowie uznania skarżącego i jego małżonki za strony postępowania; 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., która naruszała art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 151 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że organy i Sąd pierwszej instancji nie wyjaśniły okoliczności sprawy wskazujących na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego przejawiającego się w możliwości naruszenia przysługujących mu uprawnień wywodzonych z prawa własności nieruchomości. Organy administracyjne w szczególności nie zadały sobie trudu dokonania rzetelnej analizy skutków decyzji wynikających dla skarżącego, jako właściciela działki nr [...]. Skarżący wskazał na to, że przedmiotowa inwestycja pozbawi możliwości tzw. lewoskrętu z drogi nr [...] z kierunku od P. do B. na odcinku nie tylko działek należących do inwestora, jak przyjął to Sąd w zaskarżonym wyroku oraz organy, ale również na wysokości istniejącego wjazdu na działkę skarżącego oraz na odcinku dalszych kilkuset metrów. Potwierdza to złożony do dokumentacji inwestora projekt graficzny usytuowania zjazdów oraz uzgodnienie Urzędu Marszałkowskiego Departamentu Gospodarki, Rolnictwa i Infrastruktury Biuro Inżynierii Ruchu z dnia [...] września 2002 r., które poprzedziło wydanie decyzji w przedmiocie zgody na wykonanie zjazdów. Następnie uzgodnienie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w formie postanowienia z dnia [...] września 2002 r. wskazuje, że projekt budowlany włączenia do stacji winien być wykony z uwzględnieniem uwag wynikających z pisma Biura Inżynierii Ruchu z dnia [...] września 2002 r. Mając na uwadze te okoliczności oczywistym jest oddziaływanie na prawo własności nieruchomości należącej do skarżącego, a ściślej na sposób korzystania z przysługującego mu prawa własności. Skarżący ponadto zauważył, że w/w piśmie Biura Inżynierii Ruchu znalazł się wymóg pozostawienia pasów ruchu o szerokości minimum 3 m dla relacji na wprost. Uwzględniając istniejącą w dacie wydawania decyzji szerokość drogi nr [...] spełnienie tego warunku przy wykonaniu zjazdów wymaga poszerzenia jezdni kosztem chodnika, również na odcinku, na którym jest położona nieruchomość skarżącego, co w konsekwencji oznacza wejście pasa drogi i chodnika w granice nieruchomości skarżącego. W nawiązaniu do wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r. II SA 318/99 skarżący wskazał, że teza tam zawarta potwierdza jego stanowisko. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dominująca w postępowaniu o wydanie zgody na wykonanie zjazdu publicznego zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swej własności, to z art. 28 k.p.a. należy wyprowadzić jedyny prawidłowy wniosek, iż w takim postępowaniu właściciel nieruchomości ma przymiot strony. Tylko wówczas będzie można mówić o realizacji jego prawa do czynnego reprezentowania swoich interesów w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego bezpośrednio jego uprawnień. W konkluzji skarżący stwierdził, że interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, którego wynik może oddziaływać na zakres wykonywania prawa własności, bierze swoje źródło w prawie własności zdefiniowanym w art. 140 Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. "Interes prawny" w rozumieniu art. 28 kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wobec tego zarzucając naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis administracyjnego prawa materialnego, z którego wywodzony jest interes prawny. Skarżący kasacyjnie wprawdzie w zarzucie nie powiązał art. 28 k.p.a. z żadnym przepisem prawa, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że przepisem, w którym upatruje źródło interesu prawnego jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Dlatego można było uznać, iż zarzut niniejszy poddaje się merytorycznemu rozpoznaniu. Jak już wyżej wskazano interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Skarżący kasacyjnie w postępowaniu o wyrażenie - na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych - zgody na wykonanie zjazdów z drogi do działki sąsiedniej stanowiącej własność innej osoby fizycznej takiej normy wskazać nie może. Z regulacji art. 29 pkt 2 cytowanej ustawy wynika, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Postępowanie to dotyczy nie dostępu do drogi publicznej, lecz wykonania zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań. Zatem rozstrzygnięciu podlegają kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. Dlatego też, słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że z przepisu art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Zatem skoro niniejszy zjazd nie będzie równocześnie zjazdem do działki skarżącego to rozstrzygnięcie organu administracji nie dotyczy jego praw bądź obowiązków. Normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie może być przepis art. 140 k.c., regulujący zakres i treść prawa własności. Przepis ten nie zawiera normy przewidującej, w sprawie o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu, możliwość wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Zatem organy administracji, rozstrzygając sprawę w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu, nie orzekają w oparciu o art. 140 k.c. Przepisem prawa materialnego, określającym zakres podmiotowy jest wyłącznie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw nie mógł zostać uwzględniony. W konsekwencji uznania powyższego zarzutu za niezasadny należy przyjąć, iż brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. Brak podstaw do uznania po stronie skarżącego interesu prawnego skutkować musiał bowiem oddaleniem skargi, a ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy administracji zostały w sposób prawidłowy ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Argumentacja skargi kasacyjnej stanowi zaś uzasadnienie interesu faktycznego skarżącego, co pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.