II SA/Ol 761/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" znak: "[...]" Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa A J. G. ustalił warunki zabudowy terenu położonego w A przy ul. A. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi "[...]" i "[...]", obręb geodezyjny nr "[...]", dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku handlowo-produkcyjno-usługowego na obiekt handlowo-usługowy, przy zachowaniu warunków określonych w załączniku opisowym nr 1 i załączniku graficznym nr 2 do decyzji. Z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren na którym planowana jest inwestycja nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Następnie w dniu 7 maja 2009 roku Spółdzielnia Mieszkaniowa A w "[...]" jako użytkownik wieczysty działki nr "[...]" złożyła odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy, podnosząc, że w pkt 7 załącznika do decyzji określono, że dojazd dla potrzeb zaopatrzenia przewiduje się od ul. B bądź z ulicy A w sąsiedztwie skrzyżowania z ul. B (w załączniku i na kopii podano nieprawidłową nazwę ulicy). Odwołująca podkreśliła, że nie wyraża zgody na udostępnienie terenu i wykonanie dojazdu do planowanej inwestycji na potrzeby zaopatrzenia od strony ul. Bo. Rozwiązanie to kolidowałoby bowiem z aktualnie realizowaną inwestycją, zatwierdzonym projektem budynku wielorodzinnego "D" i zespołu parkingów oraz utrudniłoby ruch uliczny. Ponadto realizacja dostaw towarów szczególnie w porze nocnej powodowałaby zwiększenie poziomu hałasu i mogłaby pogorszyć warunki zamieszkania na osiedlu. Ponadto wskazywała na okoliczność, że nie zaakceptowała propozycji wspólnego zagospodarowania graniczących ze sobą działek. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" Rep. "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W motywach uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku handlowo-produkcyjno-usługowego na obiekt handlowo-usługowy przy ul. A. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi "[...]" i "[...]", zdaniem Kolegium wszystkie warunki zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podniósł dodatkowo, że ustalenie warunków zabudowy ma jedynie charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę, na określonych w niej warunkach. Tym samym w postępowaniu nie powinny być badane kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji dla gruntów sąsiednich. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę ma prawo dokonać oceny, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w stopniu naruszającym zasady wynikające z przepisów prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółdzielnia A, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 i art. 138 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez nie uwzględnienie przy ustalaniu warunków zabudowy interesu członków Spółdzielni A oraz nie rozstrzygnięcie ponowne sprawy. Według skarżącej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy nie tylko stron postępowania, gdyż jej skutki mogą się rozciągać na inne osoby, zarówno fizyczne, jak i jednostki organizacyjne. W tym przypadku bowiem warunki zabudowy kolidowałyby z aktualnie realizowaną przez skarżącą inwestycją w postaci budynku wielorodzinnego "D" i zespołu parkingów. Wykonanie projektowanego wjazdu pomiędzy planowanymi w ramach realizowanych już inwestycji dojazdami do parkingu i budynku wielorodzinnego "D", a ulicą A. w istotny sposób utrudniłoby ruch uliczny. Ponadto realizacja samej inwestycji w postaci obiektu handlowo-usługowego spowodowałaby znaczne zwiększenie natężenia ruchu komunikacyjnego w związku z korzystaniem przez klientów z oferty handlowej i z uwagi na zwiększoną, w tym również w nocy, realizację dostaw. Zdaniem skarżącej ustalenie warunków zabudowy narusza układ komunikacyjny i pogarsza warunki bytowe mieszkańców członków Spółdzielni. Oznacza to, że zarówno Prezydent Miasta w swej decyzji, jak i Samorządowe Kolegium odwoławcze nie brały w ogóle pod uwagę interesu członków skarżącej, a tym samym naruszyły art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem . Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, choć z innych powodów niż wskazane w skardze. Na gruncie przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia "[...]" ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w "[...]" przy ulicy A polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku handlowo-produkcyjno-usługowego na obiekt handlowo-usługowy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jedną z przesłanek pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi, zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasadnicze znaczenie ma, zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie dobrego sąsiedztwa. Zabudowa nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma (Komentarz, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 4 wydanie). Biorąc pod uwagę powyższe, niezrozumiałym jest w ocenie Sądu dlaczego organ I instancji w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy stwierdził i uznał mając na względzie istniejącą dotychczas na wnioskowanych działkach funkcję – podobną do funkcji wnioskowanej oraz niewielki zakres rozbudź wył, że w takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba poszukiwania tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To samo stwierdzenie znalazło się w decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej decyzji. Podobnie niezrozumiałym jest odstąpienie od konieczności wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki tylko ze względu na "niewielki zakres rozbudowy", za który uznano zwiększenie wskaźnika z 32 % do 33 %. W analizie podniesiono również, że z uwagi na fakt, że istniejący obiekt handlowo-produkcyjno-usługowy po przebudowie na budynek usługowo-handlowy zwiększa swoją powierzchnię zabudowy w niewielkim stopniu, nie widzi się uzasadnienia dla wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Tymczasem powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej ( kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy. Stanowią one część warunków, które wiążą organ w postępowaniu o pozwolenie na budowę (Komentarz, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 4 wydanie). Nie ma wątpliwości, że zakres robót budowlanych planowanych przez inwestora obejmujący przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku handlowo-produkcyjno-usługowego na obiekt handlowo-usługowy wymagał ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z treścią art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodać w tym miejscu należy, że pojęcia "rozbudowa" i "dobudowa" zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy rozumieć zgodnie ze znaczeniem tych wyrazów ustalonym w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a więc jako "nową zabudowę" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2009 r., II OSK 253/08). W tym przypadku ma zatem zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588). Treść tego rozporządzenia dotyczy właśnie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Określone w nim wymagania dotyczą ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Cechy, do których trzeba dostosować nową zabudowę zostały w sposób szczegółowy prawnie uregulowane, pozostawiając małe pole do manewru inwestorowi i wiążąc organy wydające decyzję Wprawdzie od przyjętej wobec inwestycji nie realizującej celu publicznego zasady kontynuacji funkcji i powielenia cech dotychczasowej zabudowy, przewidziano kilka wyjątków ale argumentacja organów w zakresie odstąpienia od tzw. dobrego sąsiedztwa nie przekonuje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z takim wyjątkiem. Nie jest takim wyjątkiem wskazana przez organy istniejąca dotychczas na wnioskowanych działkach funkcja podobna do funkcji wnioskowanej oraz niewielki zakres rozbudowy budynku. To zaś prowadzi do wniosku, że wspomniane założenia znajdujące się w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także w decyzji organu I instancji nie mają oparcia w obowiązujących przepisach prawa regulujących sprawy ustalania warunków zabudowy. Odnosząc się do argumentu strony skarżącej stwierdzającego, że zwiększenie ruchu komunikacyjnego w związku z korzystaniem przez potencjalnych klientów z pawilonu handlowo-usługowego spowodowałoby hałas skutkujący pogorszeniem komfortu zamieszkiwania przez członków Spółdzielni A, należy wskazać, że rolą organu jest jedynie ustalenie dostępu (i sposobu dostępu) konkretnej działki do drogi publicznej a nie badanie jaki to będzie miało wpływ na komfort bytowy zamieszkujących w tych okolicach mieszkańców. Reasumując organ I instancji przeprowadzając ponowne postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powinien mieć na uwadze, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zobowiązany jest zatem ustalić czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w pkt III stosownie do art. 152 tejże ustawy.