II OSK 1498/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 507/08 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz L. M. kwotę 4.767.00 (cztery tysiące siedemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. M. na decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Błonie z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], ustalającą dla skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi P., działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] m2 w wysokości 71.676 zł. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej podniesiono, że Rada Miejska w Błoniu dnia 18 kwietnia 2005 r. podjęła uchwałę nr XXXI/208/05 zmieniającą plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Błonie w części obszaru Pass, na którym położona jest przedmiotowa działka, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 31 grudnia 2005 r., nr 289, poz. 10928. Wartość stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem wartości tego terenu została w uchwale określona na 20%. Nieruchomość została sprzedana w dniu [...] lipca 2007 r. aktem notarialnym Repertorium A nr [...]. W celu określenia wartości gruntu sporządzono operat szacunkowy, który potwierdza wzrost jego wartości między okresem sprzed wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a okresem po wejściu w życie tego planu. Od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Błonie skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że bez dokonania inwestycji żądanych przez nabywcę nieruchomości, nieruchomość mogłaby być użytkowana wyłącznie na cele rolne. Wykonanie wszystkich niezbędnych nakładów warunkujących eksploatację nieruchomości zgodnie z jej dopuszczalnym obecnie przeznaczeniem, pozwoli dopiero w przyszłości na oszacowanie jej wartości. Stwierdził, że zmiana przeznaczenia wynikająca z miejscowego planu, nie jest w Gminie Błonie elementem wpływającym w decydujący sposób na ceny nieruchomości oraz, że ceny gruntów rolnych na terenach spodziewanego przekształcenia są znacznie wyższe niż ceny gruntów typowo rolnych. Zmiana przeznaczenia została już wcześniej "skonsumowana" na etapie wprowadzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Błonie z dnia 30 czerwca 2003 r. Rzeczoznawca stwierdził także, że ceny gruntu są znacznie zróżnicowane, a szacowana nieruchomość nie charakteryzuje się żadnymi szczególnie podnoszącymi jej wartość i cenę elementami (wprost przeciwnie: nieruchomość jest nieuzbrojona, brakuje mediów). Skarżący wskazał, że rzeczoznawca przyjął do porównania zbyt małe działki, a powierzchnia nieruchomości jest jedynym z podstawowych elementów ceny i w znaczący sposób ją kształtuje. Podniósł, że między wejściem w życie planu a zbyciem, analizowana nieruchomość została wydzielona z działki objętej planem. Zatem, aby porównanie było adekwatne, należałoby porównać cały kompleks działek wydzielonych z działki objętej planem w zakresie zmiany wartości, a nie pojedynczej działki z tą, która została wydzielona. Nadto skarżący stwierdził, iż wyliczenia, błędnie przedstawiają wpływ uchwalenia planu na wartości nieruchomości w chwili zbycia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wycena zawarta w operacie szacunkowym z dnia 19 października 2007 r. została wykonana zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych opracowanymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzenia operatu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przy szacowaniu zastosowano podejście porównawcze, przy użyciu metody porównywania parami niezabudowanych nieruchomości podobnych, zgodnie z § 4 ust 3 wymienionego rozporządzenia. Kolegium wskazało, iż przepis art. 37 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, póz. 71 7 z późn. zm.) stanowiący podstawę do pomniejszania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wartość nakładów poniesionych przez właściciela nie obowiązuje od 22 września 2004 r. Podniosło także, że w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie nakłady nie zostały w ogóle uwzględnione, ponieważ badano tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany wejściem w życie planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu, że ceny gruntów rolnych na terenach spodziewanego przekształcenia są znacznie wyższe od cen gruntów typowo rolnych i że zmiana przeznaczenia została już wcześniej "skonsumowana" na etapie prowadzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Błonie z dnia 30 czerwca 2003 r. Kolegium stwierdziło, że w operacie szacunkowym dokonując porównania wzięto pod uwagę nieruchomości sprzedane w roku 2006, a więc już pod rządami studium. Wzięcie do porównania mniejszych działek zostało wyrównane przyjęciem odpowiedniego współczynnika dla cechy U5 "walory działki, powierzchnia gruntu, kształt". Kolegium stwierdziło także, iż brak jest przepisu prawa, który nie pozwalałby porównywać części nieruchomości przed podziałem i takiej samej części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną po dokonaniu podziału, tak jak tego dokonano w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie. Organ podniósł nadto, iż w operacie, przy określaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu, rzeczoznawca uwzględnił tylko bezpośrednie następstwa wynikające z uchwalenia miejscowego planu, o czym świadczy m.in. nie wzięcie pod uwagę zapewnienia dostępu do mediów i asfaltowej drogi dojazdowej do drogi krajowej nr 2. Na powyższą decyzję L. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 kpa, oraz naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego, organ nie dokonał oceny dowodu jakim jest sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy co do jego wiarygodności, rzetelności i wartości. Kolegium nie zbadało jego zdaniem sprawy w sposób merytoryczny, nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i tylko ogólnikowo odniosło się do sporządzonego operatu stwierdzając, że jest on zgodny z wymogami prawa i standardami pracy rzeczoznawców. W ocenie skarżącego nieprawidłowy jest zarówno sposób przeprowadzenia analizy wartości gruntu po wprowadzeniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych w tym planie pod zabudowę mieszkaniową biurową i usługową, jak i metoda wyliczenia wzrostu wartości analizowanej nieruchomości. Skarżący uważa za błędne przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną tego gruntu, którego nieruchomość szacowana była wcześniej częścią. Skarżący wskazał także na sprzeczność między zawartym w operacie szacunkowym stwierdzeniem rzeczoznawcy, iż wzrost wartości nieruchomości był niewielki, a dokonanym wyliczeniem, z którego wynika, iż zmiana wartości wynosi ok. 100%. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Do ustalenia tej opłaty konieczne jest stwierdzenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu czyli, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Sąd uznał, iż w sprawie niespornym jest, że w dniu 18 kwietnia 2005 r. Rada Miasta Błonie podjęła uchwałę nr XXXI/208/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Błonie w części obszaru Pass oraz że na podstawie tej uchwały ustalono jednorazową opłatę w wysokości 20 % wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem planu. Poza sporem jest także fakt zbycia przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia 3 lipca 2007 r. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nie zbadania przez organ wiarygodności i rzetelności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, Sąd uznał, że organ dokonał oceny operatu szacunkowego, którą oparł na przekonujących podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że dokument ten został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W ocenie Sądu dokument ten jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został ponadto przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do wykonywania tego rodzaju dokumentów. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, z treści operatu szacunkowego wynika, iż spośród odnotowanych w ciągu ostatnich 2 lat transakcji, do analizy porównawczej przyjęto grunty o cechach najbardziej zbliżonych do wycenianej nieruchomości - posiadające największą powierzchnię, położone na terenie o niskim stopniu zurbanizowania, bez infrastruktury technicznej. Jak słusznie zauważyło Kolegium porównywanie z wycenianą nieruchomością działek o powierzchni mniejszej, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę magazynowa, usługową i biurową nie może zostać uznane za błędne ponieważ brak było w analizowanym okresie transakcji dotyczących nieruchomości o takim samym przeznaczeniu, jak wyceniana. Nadto, jak wynika z operatu, ceny nieruchomości sprzedanych zostały skorygowane tak, aby uwzględnić różnice cech i przypisanych im wag między gruntami porównawczymi a gruntem szacowanym. Wartość nieruchomości wycenionej określona została jako średnia arytmetyczna z wartości skorygowanych cen nieruchomości będących przedmiotem transakcji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przedmiotowa nieruchomość nie istniała w momencie uchwalenia planu, a została wydzielona z działki objętej planem w okresie między wejściem w życie planu a zbyciem, Sąd zauważył, że opłatę planistyczną pobiera się także w przypadku zbycia jedynie części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Na powyższe rozstrzygnięcie L. M. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1-11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu wbrew literalnej wykładni ustawy, iż ma ona zastosowanie do zbywania nieruchomości nie obejmowanej planem ale powstałej już po uchwaleniu planu zagospodarowania oraz nieruchomości, których wartość z uwzględnieniem ich przeznaczenia, nie wzrosła w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania, a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez lakoniczną i nierzetelną ocenę obligatoryjnego dowodu w sprawie, tzn. operatu szacunkowego. Skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził samodzielnie postępowania dowodowego, nie dokonał samodzielnie oceny operatu szacunkowego już w odwołaniu a następnie w skardze do Sądu. WSA uznał za własne wcześniejsze ustalenia dowodowe, mimo iż zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy w nieprawidłowy sposób przeprowadziły postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie wymaganego przez art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrostu wartości nieruchomości, czym naruszyły art. 77 K.p.a. Skarżący wskazał na błędy, jakie w jego ocenie popełniły w postępowaniu administracyjnym organy zarówno I jak i II instancji. W jego ocenie WSA nie dostrzegł i nie wyjaśnił także tego, że Rzeczoznawca podnosi, iż w operacie został uwzględniony wyłącznie wzrost wartości działki wynikający ze zmiany przeznaczenia i możliwości prowadzenia zabudowy kubaturowej, choć w nie jest to jedyna okoliczność brana pod uwagę w dokonywanym szacowaniu wzrostu wartości. WSA nie odniósł się też do tego, że operat sporządzony w sprawie nie zawiera ponadto uwag na temat nakładów poniesionych przez Stronę, warunkujących pełne zgodne z przeznaczeniem korzystanie z działki i wpływających na jej wartość. Ponadto WSA nie odniósł się do twierdzenia, że skarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącego ani organy administracji ani WSA nie zakwestionowały ustaleń zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Błonie (uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Błoniu nr 41/X/03 w dniu 30.06.2003 roku) co do rodzaju dopuszczalnej zabudowy możliwej do zrealizowania na tej nieruchomości w okresie przed uchwaleniem planu. Ustalenia zawarte w Studium umożliwiały de facto inwestycje takie jakie dopuszcza uchwalony w dniu 18 kwietnia 2005 r. plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działkę nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność uzasadnienia konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytucyjnych jej elementów uniemożliwi Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obarczona przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny. Co prawda skarga kasacyjna wniesiona w sprawie nie w pełni odpowiada przedstawionym wymaganiom, gdyż nie wskazuje przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały naruszone, jednak zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 77 k.p.a. co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego, oceny dowodów zasługują na uwzględnienie. Wątpliwości zarówno Sądu I instancji jak i organów administracyjnych powinno wzbudzić już porównanie wartości nieruchomości gruntowej przed zmianą planu miejscowego – 338.470,00 zł i jej wartości po zmianie 696.850,00 zł przy jednoczesnym stwierdzeniu rzeczoznawcy majątkowego, że "uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w opinii autorki niniejszego opracowania spowodowało niewielki wzrost wartości nieruchomości, ponieważ część tego wzrostu nastąpiła w momencie uchwalenia "studium". Uchwalenie studium stało się wskazówką co do przyszłych możliwości inwestycyjnych i inwestorzy zaczęli nabywać grunty przewidziane do zmiany sposobu zagospodarowania bez względu na brak planu. Wydaje się, że istnieje sprzeczność między tym stwierdzeniem a wzrostem wartości nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu I instancji tej sprzeczności nie wyjaśniają. Nie wiadomo, czy stwierdzenie to jest jedynie informacją o wzroście cen nieruchomości po uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Błonie, a rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości, gdy grunty te – jak podaje – stanowiły teren upraw rolnych (przed uchwaleniem planu) i wartość gdy zostały przeznaczone pod centrum usługowo – produkcyjne. Wyjaśnienia wymaga, czy fakt faktycznego wzrostu wartości nieruchomości miał wpływ na wartość nieruchomości określoną przez rzeczoznawcę. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) obowiązek uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstaje w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.: a. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany b. zbycia nieruchomości przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Wobec powyższego konieczne jest ustalenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego a więc, że w wyniku wejścia w życie planu nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości oraz wzrost jej wartości. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie planu. Konieczne jest ustalenie, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą przeznaczenia nieruchomości a wzrostem jej wartości. Wady uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że w tej sprawie taki związek przyczynowy istnieje. Należy tutaj dodać, że postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2503 ze zm.), mającego stosownie do przepisu art. 37 ust. 11 ustawy dotyczyć wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu oceny. Taka formalna ocena tego dokumentu w żadnym wypadku nie wyłącza jednak ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 p.p.s.a. dowodową wartość operatu szacunkowego. Dowód ten powinien wykazywać różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością przed uchwaleniem lub zmianą tego planu. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 219), ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie II OSK 459/05, LEX 206473) a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że z powyżej przedstawionych powodów skarga kasacyjna jest zasadna, na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.