II OSK 2565/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1177/09 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 2565/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 października 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1177/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2006 r. odmawiająca stwierdzenia nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., a utrzymującej w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., którą na działce o Nr ewid. [...]/1 przy ul. K. [...]/10 w Tomaszowie Mazowieckim i udzielono pozwolenia na dokończenie rozbiórki ww. obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. twierdząc, że dotyczą one sprawy rozbiórki budynku fabrycznego rozstrzygniętej już decyzją ostateczną Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2003r. Ponieważ, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyło się postępowanie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił toczące się postępowanie sądowe, a po prawomocnym zakończeniu postępowania, od którego zależało rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie podjął zawieszone postępowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji zawarł rozważania dotyczące nieważności postępowania podkreślając jednocześnie, że rozpoznawana sprawa dotyczy zgodności z prawem decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., którą zatwierdzono projekt rozbiórki budynku fabrycznego i udzielono pozwolenia na dokończenie rozbiórki ww. obiektu, była zarówno przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. oddalił skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 maja 2008r. II OSK 836/08 oddalił wniesioną przez P. K. skargę kasacyjną. W powyższych orzeczeniach stwierdzono, iż zawarta w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2005 r. ocena, iż badana w trybie nadzoru decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. nie narusza żadnej z przesłanek art. 156 § 1 Kpa jest zgodna z prawem. Brak jest bowiem tożsamości między treściami wskazywanych przez stronę skarżącą decyzji, gdyż decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2003 r., wydana w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i art. 28, art. 31 ust. 1 pkt 1. art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 Prawa budowlanego, dotyczyła pozwolenia na rozbiórkę budynków w niej określonych. Z kolei przedmiotem decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 Kpa i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego było zatwierdzenie projektu rozbiórki budynku fabrycznego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na dokończenie rozbiórki ww. budynku. Decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. wydana została w konsekwencji realizacji zobowiązań nałożonych na inwestora w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. po wstrzymaniu prowadzonych robót rozbiórkowych postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Zdaniem Sądu I instancji skoro zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdził, że prawidłowa jest ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarta w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., co do tego, iż badana w trybie nadzoru decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. nie narusza żadnej z przesłanek art. 156 § 1 Kpa, a sprawa niniejsza zależała od rozstrzygnięcia w tamtym postępowaniu, to stosownie do art. 153 ppsa, brak było w niniejszej sprawie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. zarzucając mu zaskarżonemu orzeczeniu: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 36a ust. 2, art. 50 oraz art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), 2/ naruszenie przepisów postępowania skutkujące istotnym wpływem na wynik sprawy poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 135 ppsa, co spowodowało, że nie zostały usunięte naruszenia prawa mające miejsce przy podejmowaniu czynności oraz wydawaniu aktów w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy objętej skargą przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim, a także Wojewodę Łódzkiego i Starostę Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckiem prowadzące do: a) usankcjonowania działań wyżej wskazanych organów administracji oraz postanowień i decyzji wydanych przez nie z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy a także art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, b) usankcjonowania decyzji, które winny być unieważnione z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jako wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 ppsa poprzez niewykorzystanie przez WSA w Warszawie uprawnienia do zbadana całości sprawy, w tym także poza granicami zaskarżenia i wnioskami skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę lub nie rozpatrzył z należytą starannością wszystkich istotnych dla jej wyniku okoliczności przez co doprowadził do zaaprobowania działań organów administracji sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2005 r. Inaczej mówiąc skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, a inicjując po raz kolejny postępowanie nieważnościowe dąży w istocie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2004 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt rozbiórki budynku fabrycznego. U podstaw obecnego wniosku o stwierdzenie nieważności legły te same okoliczności, które były podnoszone w poprzednim wniosku w tym przedmiocie. Z powyższych względów orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji odnoszące się do związania oceną prawną wydanych w sprawie wyroków, gdyż w istocie dotyczyły one tych samych okoliczności w tym samym stanie faktycznym. W konsekwencji w pełni zaakceptować należało również stanowisko co do tego, iż prawidłowo orzekł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujący w mocy swoją decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności bowiem nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim jednak podkreślić należy, iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, przy czym w niniejszym postępowaniu kontrolą, w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, objęta jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności analizie i ocenie podlega wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 Kpa. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być przy tym uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ocenie organu, a następnie sądu administracyjnego, podlega zatem to, czy do naruszenia prawa kwestionowaną decyzją doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, iż nie mogą one odnieść skutku zgodnego z kierunkiem zaskarżenia. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa procesowego to jest. art. 135 ppsa uzasadniony zaakceptowaniem, zdaniem skarżącego, pozostawania w obrocie prawnym dwóch ostatecznych decyzji dotyczących tego samego zezwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku fabrycznego. Treść powołanych przez skarżącego decyzji jednoznacznie wskazuje na to, iż brak jest pomiędzy nimi tożsamości, bowiem jedna dotyczyła pozwolenia na rozbiórkę budynków w niej określonych, druga natomiast, wydana w postępowaniu naprawczym, zatwierdzenia projektu budowlanego rozbiórki budynku fabrycznego. Istotne przy tym, jest jak to już podkreślono wyżej, iż przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 Kpa, zaś zakres dokonywanych w tym postępowaniu ustaleń znacząco różni się od dokonywanych w postępowaniu zwykłym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie stosował wskazanych w tym zakresie przepisów prawa materialnego, ani nie dokonywał ich wykładni tym samym nie mogło zaskarżonym wyrokiem dojść do ich naruszenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.