II SA/Po 649/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2009r. sprawy ze skargi "A" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2008r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej "A" kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...], ark. [...], obręb J. przy ul. Słowackiego w P.. Z decyzją Prezydenta nie zgodziła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. M. w P. (dalej Wspólnota Mieszkaniowa), która pismem złożonym [...] r. zainicjowała postępowanie odwoławcze. Na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie administracyjne. Skargę na decyzję Kolegium złożył wnioskodawca – S. R. żądając uchylenia decyzji z 01.04.2008 r. i "podtrzymanie w całości decyzji o warunkach zabudowy". Skargę na tę decyzję zarejestrowano w repertorium SA pod sygnaturą II SA/Po 536/08. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi S. R. zostało jednak zawieszone postanowieniem Sądu z dnia [...] r. sygn. II SA/Po 536/08, wydanym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że wynik postępowania w sprawie ze skargi S. R. zależy od wyniku sprawy toczącej się ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję autokontrolną. Działając, bowiem na podstawie art. 54 § 3 ppsa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję własną z [...] r. W przewidzianym ustawą terminie skargę na decyzję Kolegium z 02.06.2008 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, a skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 649/08. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie autokontrolne Kolegium wyjaśniło, że wydając decyzję z [...] r. nie uwzględniono orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 20.12.2007 r. sygn. P 37/06, a orzeczenie to ma istotny wpływ na prowadzone postępowania administracyjne zarówno przed organem I, jak i II instancji. W ocenie Kolegium okoliczności te uzasadniały wycofanie z obrotu prawnego decyzji z [...] r. i ponowne rozpatrzenie odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta Miasta P. ustalającej warunki zabudowy na wniosek S. R.. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa w skardze do sądu administracyjnego podniosła, że powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez istotnego wpływu na zmianę decyzji, ponieważ dotyczy samowolnego dobudowania ganku do budynku, który był obiektem już wybudowanym. Podtrzymanie decyzji pozytywnie załatwiającej wniosek inwestora – w ocenie skarżącej – kłóciłoby się z konstytucyjną zasadą równości. W skardze podniesiono również, że za prawidłowe należy uznać wszystkie działania organów administracji publicznej zmierzające do przywrócenia sposobu użytkowania działki przed rokiem 2005. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, a odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że organ prowadzący postępowanie administracyjne musi uwzględniać aktualny stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednak z innych względów aniżeli podniósł skarżący. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na tym, że sąd rozpoznając sprawę bada, czy do ustalonego stanu faktycznego organy zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa normującym zasady postępowania, a jeżeli tak, to czy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, a zatem rozpoznając sprawę nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznych. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że S. R. wniósł o ustalenie warunków zabudowy, a organ I instancji załatwił jego wniosek pozytywnie. Z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa i wskutek złożonego przez nią odwołania Kolegium uchyliło pomyślne dla inwestora orzeczenie oraz umorzyło postępowanie administracyjne. Inwestor wniósł skargę na to orzeczenie, a Kolegium w trybie autokontroli decyzją z [...] r. uchyliło zaskarżoną przez niego decyzję. Z rozstrzygnięciem Kolegium wydanym w trybie autokontroli nie zgodziła się z kolei Wspólnota Mieszkaniowa, która wniosła do Sądu przedmiotową skargę. Żądaniem skargi w rozpoznawanej sprawie objęto dokonanie oceny legalności decyzji wydanej w trybie autokontroli. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 54 § 3 ppsa, dlatego też ustalenie czy odpowiada ono wymogom prawa, nastąpić musi z uwzględnieniem wytycznych tego przepisu. W myśl art. 54 § 3 ppsa, po wniesieniu skargi na decyzję organu II instancji do sądu administracyjnego organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Ustawodawca nie określił przy tym szczegółowo terminu, w jakim organ winien autokontroli dokonać, stanowiąc jedynie, że autokontroli należy dokonać do dnia rozpoczęcia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym pozostaje natomiast, że zaskarżoną decyzję autokontrolną wydano w zakreślonym ustawą terminie. Celem tzw. "autokontroli" dokonywanej przez organ administracyjny jest szybkie załatwienie sprawy bez potrzeby angażowania do tego sądu. Podkreślić jednak należy, ze jedynym ustawowym warunkiem zastosowania procedury, wynikającej z art. 54 § 3 ppsa, jest uwzględnienie skargi w całości. Uwzględnienie skargi w całości oznacza uznanie za uzasadnione zarówno zarzuty oraz wnioski skargi. Poprzez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy. Przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie art.54§3 ppsa może zawierać następujące rozstrzygnięcia: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części( w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy; - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji; - uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 54 § 3 ppsa Kolegium ograniczyło się wyłącznie do uwzględnienia zarzutów S. R. w części i na tej podstawie uchyliło jedynie własną decyzję. W skardze z dnia [...] r.. Wymieniony zawarł bowiem żądanie nie tylko uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...]r., ale także utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja autokontrolna, bez najmniejszych wątpliwości nie uwzględnia zatem skargi inwestora w całości. Tym samym więc została wydana z obrazą powołanego jako jej podstawa prawa art. 54 § 3 ppsa. Jeżeli bowiem organ odwoławczy orzekając w trybie unormowanym w art. 54 § 3 ppsa nie uwzględnia skargi w całości, to decyzję tę należy uznać za wydaną z naruszeniem przywołanego przepisu prawa i to w sytuacji procesowej nieuzasadniającej jego zastosowanie (por. wyrok NSA z 04.08.2008 r., sygn. II FSK 1080/05). Jeżeli analiza stanu sprawy oraz skargi doprowadziła organ do wniosku, że zasadnym byłoby częściowe tylko uwzględnienie skargi, to znaczy, że nie została spełniona przewidziana w art. 54 § 3 ppsa przesłanka dopuszczalności legalnej samokontroli postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji zgodnej z prawem uwzględniającej skargę w całości. W doktrynie i orzecznictwie sądowym powszechnie akceptowany jest też pogląd, że skoro organ zastępuje sąd administracyjny, to kryterium oceny zaskarżonej decyzji powinna stanowić jej zgodność z prawem. Treść żądania sformułowanego w skardze nie ma, bowiem charakteru wiążącego dla Sądu oraz organu administracji wydającego decyzję w ramach autokontroli (art. 134 ppsa). Wydanie decyzji w trybie art. 54 §3 ppsa jest więc możliwe wyłącznie w sytuacji gdy kontrola legalności decyzji z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 134 ppsa prowadzi do wniosku, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, żądanie skargi zasługuje na uwzględnienie w całości. W rozpoznawanej sprawie, tak sformułowane przesłanki działania w trybie art. 54 § 3 ppsa nie ziściły się. W takiej więc sytuacji po stronie organu nie powstało uprawnienie do wydania decyzji na podstawie art. 54 § 3 ppsa. Reasumując, w zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 ppsa organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do uwzględnienia jednego z zarzutów skargi S. R.. Raz jeszcze podkreślić należy, że S. R. domagał się innego rozstrzygnięcia niż zostało podjęte przez Kolegium, bo choć art. 54 § 3 ppsa nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, to jednak weryfikacja decyzji w tym trybie nie może być dokonana w oparciu o inne kryteria niż określone w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i winna uwzględniać skargę w całości (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., sygn. II OSK 935/07, wyrok NSA z 06.10.2006 r., sygn. II OSK 1190/05). Zaskarżona decyzja autokontrolna z całą pewnością nie uwzględnia skargi S. R. w całości, bowiem jej wydanie nie spowodowało "podtrzymania w całości decyzji o warunkach zabudowy" czego domagał się inwestor. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z obrazą powołanego jako jej podstawa prawa art. 54 § 3 ppsa. Jeżeli bowiem Kolegium orzekając w trybie unormowanym w art. 54 § 3 ppsa nie uwzględniło skargi w całości, to decyzję tę należy uznać za wydaną z naruszeniem przywołanego przepisu prawa. Konkluzja ta uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Orzekający w sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt. I wyroku. Z woli ustawodawcy, w razie uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu (art. 200 ppsa). W związku z powyższym, uwzględniając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Sąd zasądził na jej rzecz od organu, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę poniesionych przez nią kosztów postępowania. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska br