II OSK 1190/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.) Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/04 w sprawie ze skargi M. K.. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności dwóch decyzji administracyjnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/04 – uchylił zaskarżoną decyzję w wyniku rozpoznania skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...] wydaną w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa), uchylającą decyzję z dnia 17 grudnia 2003 r. oraz uchylającą utrzymane nią w mocy dwie decyzje Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 maja 2001 r. oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania Wojewodzie Świętokrzyskiemu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności dwóch decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał się na przepis art. 54 § 3 ppsa oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierające interpretację tego przepisu. Uznał, iż organ administracyjny działający w trybie autokontroli, który uchyla swoją decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznana, działa bez podstawy prawnej. Przepis bowiem art. 54 § 3 cytowanej ustawy nie stanowi podstawy do uruchomienia nowego toku instancji administracyjnej w sprawie. Decyzja wydana w tym trybie może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu poprzez złożenie skargi. Sąd I instancji zgodził się również z zarzutem skargi, iż w sprawie organy administracji związane były wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2003 r., a podjęta decyzja była niezgodna z oceną prawną zawartą w tych wyrokach. Dlatego zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania T. B. Skargę kasacyjną sporządził adwokat Z. K. Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi istotną obrazę przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt c ppsa przez niezasadne ustalenie, iż zaskarżona decyzja naruszyła przepisy art. 7, 77 i 138 § 2 kpa. Wnosiła ona o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna zakwestionowała pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznając, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bo organ administracyjny I instancji nie przeprowadził go pomyślnie, zgodnie z wiążącą oceną zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie mógł sam przy takim materiale dowodowym rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Uchylenie zaś decyzji własnej z dnia 17 grudnia 2003 r. było zabiegiem kosmetycznym, eliminującym zbędne orzeczenie z obrotu prawnego bez faktycznego i prawnego znaczenia. Uchylona przez Sąd I instancji decyzja odwoławcza, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie jest wadliwa i nie narusza art. 7, 77 i 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. podniósł, iż nie wnosi ona żadnych istotnych elementów a podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa) poza niewystępującymi w tej sprawie wypadkami nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i dlatego niezbędne jest wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną podstaw prawnych, o których mowa w art. 174 ppsa. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przytoczyć jej podstawy, czyli skonkretyzować postawione zarzuty poprzez określenie przepisów prawa – materialnego lub procesowego – które zostały (jego zdaniem) naruszone w zaskarżonym orzeczeniu. Takie ukształtowanie wymagań, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna art. 174 ppsa), jest powiązane z ustanowieniem tzw. przymusu adwokackiego, czyli obowiązku wnoszenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnych pełnomocników (art. 175 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany wymienionymi w skardze podstawami kasacyjnymi, nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami niewymienionymi w kasacji i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacji. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zarzuciła wyrokowi obrazę przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt c ustawy ppsa przez niezasadne ustalenie, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepisy art. 7, 77 i 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ustosunkowano się do obszernych wywodów prawnych przedstawionych przez Sąd I instancji, dotyczących zakresu możliwości wydawania przez organ administracyjny decyzji w ramach samokontroli na podstawie art. 54 § 3 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie kwestionował bowiem konieczności wyjaśnienia dokładnego okoliczności sprawy, o czym świadczy końcowa część uzasadnienia, jednakże uznał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis art. 54 § 3 ppsa przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia (po uchyleniu własnej decyzji i decyzji Wojewody Świętokrzyskiego) organowi I instancji. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w ramach jego uprawnień autokontrolnych. Przepis art. 54 § 3 ppsa stanowi, iż "organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Przepis ten ma umożliwić organowi administracyjnemu weryfikację własnego działania, bez konieczności rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Przepis ten stanowi odstępstwo od zawartej w art. 110 kpa zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tego przepisu a także fakt, że nie określa on jakie uprawnienia do orzekania posiada organ, w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco, a tym bardziej w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /patrz wyroki z dnia: 13 listopada 1997 r. I SA/Kr 1092/96; 12 marca 2002 r. I SA/Łd 788/00; 13 września 2001 r. I SA 3545/00/, jak i w doktrynie /T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne/ przeważa pogląd, że weryfikacja własnych decyzji przez organ obecnie wydawanych w trybie art.- 54 § 3 ww. ustawy nie może być dokonana w oparciu o inne kryteria niż określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) i winna uwzględniać skargę w całości. Sprawa, która przeszła przez tok instancji i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją nie powinna bowiem powracać na drogę administracyjnoprawną, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do Sądu wobec złożenia skargi. Tak więc mimo, że art. 54 § 3 ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: – uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, – uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, – uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji. Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 ppsa może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku otwarcia możliwości "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do dalszego skorzystania z art. 138 § 2 kpa. W ramach autokontroli organ administracji może zrobić tylko tyle ile w skardze żąda strona. Odmienne zachowanie organu administracji na tle niniejszej sprawy oznacza nie tylko wadliwe zastosowanie art. 54 § 3 ppsa przez powrót sprawy do trybu postępowania administracyjnego, a także oznacza wkroczenie przez organ w sferę, która od momentu złożenia skargi jest oddana do wyłącznej dyspozycji Sądu. Prawidłowo więc Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).