II OSK 1166/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr. / sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. – G. i K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1226/09 w sprawie ze skargi H. K. – G. i K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz H. K.-G. i K. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1226/09, oddalił skargę H. K.-G. i K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Prezydent Miasta Szczecin, jako organ administracyjny I.instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], ustalił dla Gminy Miasta Szczecin warunki lokalizacji dróg publicznych w zakresie przebudowy i rozbudowy ulic Zoologicznej - Dąbskiej - Handlowej - Chłopskiej - Pszennej w Szczecinie wraz z przebudową i budową sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką kolidującej zabudowy. Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania A. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] kwietnia 2008 r. b) Po rozpatrzeniu wniosku H. K.-G. i K. G. z dnia 30 września 2008 r. Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone jego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Wojewoda Zachodniopomorski, stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana z naruszeniem art.7 ust.4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz.721 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.szczeg.inw.dr." lub "ustawa o szczególnych zasadach"), w brzmieniu wówczas obowiązującym. Uchybienie to miało polegać na braku zawiadomienia stron o wydanej decyzji w drodze obwieszczenia. Decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie została jednak uchylona, ponieważ organ stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art.146 § 2 K.p.a.). Wada decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. polegająca na niezawiadomieniu stron o jej wydaniu w drodze obwieszczeń (art.7 ust.4 u.szczeg.inw.dr. w związku z art.10 K.p.a.), została usunięta i nie miała wpływu na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach. d) Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. K.-G. i K. G., utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., kończącą w I.instancji wznowione postępowanie. W granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art.19 ust.5 ustawy o drogach publicznych), dlatego był on uprawniony do ubiegania się o wydanie decyzji o lokalizacji drogi. Do wydania decyzji w sprawie właściwy jest Prezydent Miasta Szczecin w ramach przysługujących mu kompetencji starosty (art.2 ust.1 u.szczeg.inw.dr.). Z tego względu nie można zarzucić temu organowi naruszenia art.24 § 1 punkty 1 i 4 K.p.a. e) H. K.-G. i K. G. w skardze na decyzję z dnia [...] maja 2009 r. zarzucili Ministrowi Infrastruktury naruszenie: - art.24 § 1 punkty 1 i 4 w związku z art.145 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że Prezydent Miasta Szczecin wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. na wniosek Gminy Miasto Szczecin, reprezentowanej przez tegoż Prezydenta Miasta Szczecin czyli przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu; - art.10 § 1 w związku z art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżących możliwości uczestniczenia w postępowania odwoławczym, a w szczególności pozbawienie ich możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art.78 § 1 w związku z art.145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów ewidencji gruntów i ksiąg stanu cywilnego na okoliczność pozostawania przy życiu stron postępowania; - art.97 § 1 pkt 4 w związku z art.145 § 1 pkt 6 oraz art.152 § 1 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. pomimo tego, że nie została prawomocnie rozstrzygnięta kwestia wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. (objętej wnioskiem o wznowienie postępowania); - artykułów 9, 11 i 107 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do żądań, wniosków i zarzutów odwołania, dotyczących wyłączenia Prezydenta Miasta Szczecin oraz wywłaszczenia działki nr [...]; - art.151 § 2 w związku z art.146 § 2 K.p.a. gdyż w przypadku wydania decyzji przez inny organ nie można uznać, że byłaby wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. 2. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1226/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K.-G. i K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. Organ właściwie ocenił, że jedyną podstawą wznowienia postępowania w sprawie może być art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący zostali pominięci w postępowaniu o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W związku z tym Wojewoda Zachodniopomorski opublikował obwieszczenie z dnia 29 października 2008 r. o wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., które ukazało się w lokalnym wydaniu "Gazety Wyborczej" z dnia 6 listopada 2008 r. oraz zostało zamieszczone od 12 do 26 listopada 2008 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Szczecin. Skarżącym wysłano także indywidualne zawiadomienia o wydaniu tej decyzji. Prawidłowo organ ustalił, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art.146 § 2 K.p.a.). Istota decyzji, o której mowa w art.146 § 2 K.p.a. odnosi się bowiem do treści rozstrzygnięcia (tu - decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.), nie zaś do wydającego decyzję organu. Badanie zgodności z prawem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nastąpi w postępowaniu zawisłym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie. W ocenie Sądu I. instancji prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art.24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., w sprawie której stroną postępowania jest miasto, gdyż sprawując funkcję prezydenta, nie jest pracownikiem gminy ani też jej przedstawicielem w rozumieniu przepisów art.95 k.c. Organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji w I.instancji jest starosta (art.2 ust.1 u.szczeg.inw.dr.). Szczecin jest miastem na prawach powiatu, więc prezydent tego miasta wykonuje zadania starosty, a uprawnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie z art.39 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) i może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników gminy do wydawania decyzji na podstawie art.39 ust.2 u.s.g. Artykuł 24 § 1 pkt 1 K.p.a. określa przesłanki wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, jeżeli wynik postępowania może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Zdaniem Sądu pracownik urzędu gminy nie pozostaje z racji swego zatrudnienia w żadnym stosunku prawnym z gminą, a pracodawcą dla prezydenta jest urząd gminy, a nie gmina. Prezydent Miasta Szczecin w urzędzie gminy jest zatrudniony na podstawie wyboru i wydając decyzję z zakresu administracji publicznej działa jako pracownik urzędu jednostki samorządu terytorialnego, a nie gminy. Skoro więc prezydent, bądź upoważniony przez niego pracownik, orzeka o ustaleniu lokalizacji drogi m. in. na działkach będących własnością gminy, to decyduje o majątku gminy, a nie urzędu. Strona zarzucająca naruszenie art.10 § 1 K.p.a. powinna wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Za taką czynność nie można uznać uzupełnienia uzasadnienia zarzutu wydania decyzji w I. instancji przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art.78 § 1 K.p.a. Przeprowadzenie dowodów z dokumentów ewidencji gruntów i ksiąg stanu cywilnego na okoliczność pozostawania przy życiu stron postępowania wykracza poza obowiązek organu w sytuacji, gdy w aktach sprawy nie ma danych wskazujących na zgon strony. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nie zależy od uprzedniego orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. Z tego względu organ nie naruszył art.97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister ustosunkował się do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów dotyczących wyłączenia Prezydenta Miasta Szczecin oraz wywłaszczenia działki nr [...]. 3. H. K.-G. i K. G. w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r., wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu jako podstawy materialnoprawnej orzeczenia: - art.2 ust.1 u.szczeg.inw.dr., art.24 § 1 punkty 1 i 4, art.145 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art.39 ustępy 1 i 2 u.s.g. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 z późn. zm. dalej "P.p.s.a.") przez błędne przyjęcie, że brak było podstaw do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu; - art.10 § 1 w związku z art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że w toku postępowania odwoławczego zakończonego decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. pozbawiono skarżących możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i błędne przyjęcie, że w toku postępowania wznowieniowego nie doszło do naruszenia art.10 § 1 K.p.a.; - art.78 § 1 oraz art.145 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a. przez błędne ustalenie, że nieustosunkowanie się Ministra do wniosków stron o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w toku postępowania wznowieniowego nie stanowiło naruszenia Kodeksu postępowania administracyjnego; - artykułów 9, 11 i 107 K.p.a. w związku z art.141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku naruszenia powyższych przepisów K.p.a. Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: - art.33 ust.1 w związku z art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. tj. nieważność postępowania przed Sądem I. instancji poprzez pozbawienie możliwości działania w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym pozostałych uczestników, którzy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., tj.. właścicieli i ew. wieczystych użytkowników działek z obrębu geodezyjnego nr [...] w Szczecinie nr: [...]-[...]; - art.91 § 3 P.p.s.a. poprzez niezarządzenie osobistego stawienia się na rozprawę pełnomocnika Ministra Infrastruktury; - art.106 § 3 i § 5 P.p.s.a. na skutek nieprzeprowadzenia żądanych w skardze dowodów uzupełniających; - art.113 § 1 P.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy; - art.115 § 1 P.p.s.a. poprzez zignorowanie zawartego w skardze wniosku strony o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Najdalej idzie zarzut nieważności postępowania sądowego, zakończonego zaskarżonym wyrokiem (art.33 § 1 w związku z art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). W ocenie Skarżących, osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji. Skarga kasacyjna wskazała w tym miejscu właścicieli i użytkowników wieczystych działek (z obrębu geodezyjnego nr [...] w Szczecinie), oznaczonych numerami: [...]-[...]. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art.183 § 1 zd.1 P.p.s.a.) z tym, że wnoszący skargę kasacyjną może działać w swoim imieniu, ewentualnie — w imieniu innej osoby na podstawie pełnomocnictwa, o ile należy do kręgu osób mogących działać w takim charakterze (art.173 § 2 w związku z art.175 P.p.s.a.). Podnosząc powyższy zarzut nieważności, H. K.-G. i K. G. nie powołali się na pełnomocnictwo właścicieli i użytkowników wieczystych działek z obrębu geodezyjnego nr [...] w Szczecinie nr: [...]-[...]. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zaskarżony wyrok pod względem wymogu określonego przez art.33 § 1 w związku z art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. z urzędu, stosownie do art.183 § 1 zd.1 in fine P.p.s.a. B. Nie budzi wątpliwości bezwzględny charakter uprawnienia do udziału w rozprawie przez Sądem I.instancji, jaki przysługuje uczestnikowi na prawach strony. "Uczestnikom na prawach strony, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też określa się ich udział jako obligatoryjny [...] Ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 P.p.s.a., i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 P.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 P.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109, 110 P.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 P.p.s.a.)." (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2009, wyd. III, s.109-110). Przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku było postępowanie administracyjne, w którym wydane zostały: (a) decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] oraz (b) decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. Decyzje te zostały wydane pod rządem ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 6 ustępy 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 154, poz.958) "Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe." Dlatego prawidłowo Sąd I. instancji uznał za zgodne z prawem stanowisko organów wydających wspomniane dwie decyzje (z dnia [...] stycznia 2009 r. r. i z dnia [...] maja 2009 r.), że ocena tych decyzji powinna być dokonywana na gruncie ustawy o szczególnych zasadach w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania tych decyzji o lokalizacji. Artykuł 5 ust.5 i art.7 ust.2 u.szczeg.inw.dr., w brzmieniu ustalonym według powyższych zasad zwalniał organy z obowiązku doręczania każdej ze stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania i doręczania decyzji. Organ poprzestawał na zawiadomieniach w formie obwieszczeń. Tak też zostały doręczone kolejne decyzje: z [...] kwietnia 2008 r. i z [...] czerwca 2008 r. Załatwiając wniosek o wznowienie postępowania doręczono decyzję H. K.-G. i K. G., a decyzję odwoławczą Ministra Infrastruktury - również Ryszardowi Kowalskiemu. Artykuł 33 P.p.s.a. zapewnia każdej stronie prawo do udziału w postępowaniu sądowym, ale zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zobowiązuje Sądu I.instancji do poszukiwania we własnym zakresie stron, celem ich zawiadomienia. Konsekwencją wspomnianych regulacji ustawy o szczególnych zasadach było ograniczenia listy podmiotów zawiadomionych przez Sąd I. instancji o skardze H. K.-G. i K. G. do tych podmiotów, którym doręczona została decyzja Ministra Infrastruktury. Skarżący nie wskazali też żadnego uczestnika, który zgłosiłby swój udział w postępowaniu przez Sądem I.instancji, a mimo to Sąd ten nie powiadomił go o terminie rozprawy. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu nieważności postępowania sądowego, jakie w I.instancji toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. C. Z podobnych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art.78 § 1 i art.145 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W ocenie Skarżących błędnie Sąd I.instancji uznał za zgodne z prawem działanie Ministra Infrastruktury, który w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do wniosków odwołania o przeprowadzenie dowodów z dokumentów mających za przedmiot ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie lokalizacji drogi. Dowody miały za przedmiot podziały działek, zmiany ich właścicieli i użytkowników wieczystych, daty ewentualnych zgonów dotychczasowych właścicieli. Zarzut ten jest nietrafny na gruncie ustawy o szczególnych zasadach w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji o lokalizacji drogi, skoro organy administracyjne zwolnione były z obowiązku doręczania stronom zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i - wydanych decyzji. W tamtym stanie prawnym te standardy Kodeksu postępowania administracyjnego (dotyczące czynnego udziału strony w każdej czynności procesowej) zostały w dominującej części wyłączone przez powołaną ustawę. D. Przedmiotem kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej jest dopuszczalność orzekania w I.instancji przez Prezydenta Miasta Szczecin. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja wydana w I.instancji przez Wojewodę Zachodniopomorskiego i w II.instancji przez Ministra Infrastruktury. Dlatego zasadniczo poza zakresem kontroli Sądu pozostaje udział Prezydenta Miasta Szczecin we wcześniejszym postępowaniu. Po wznowieniu postępowania organy administracyjne stwierdziły, że pod względem merytorycznym decyzje wydane w pierwszym postępowaniu nie budzą zastrzeżeń i wydanie nowej decyzji nie jest celowe, gdyż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja identyczna co do istoty z decyzją wcześniejszą. Oznacza to, że sprawa lokalizacji została w I.instancji załatwiona przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, zaś w II.instancji - przez Ministra Infrastruktury. Z tego powodu zarzut wadliwości decyzji z powodu naruszenia art.24 § 1 punkty 1 i 4 K.p.a., tj. udziału organu lub pracownika, który podlegał wyłączeniu nie dotyczy kontrolowanych decyzji i zarzut ten może być oddalony bez szczegółowej analizy merytorycznej. E. Równocześnie jednak wyrok oddalający skargę na decyzję odmawiającą uchylenia decyzji, gdyż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja identyczna co do istoty z wcześniejszą decyzją Wojewody wymaga uzasadnienia, którego brak wytknęła Sądowi I.instancji skarga kasacyjna. Porównanie merytoryczne uzasadnień decyzji z [...] kwietnia 2008 r. i [...] czerwca 2008 r. z jednej strony oraz uzasadnień decyzji z [...] stycznia 2009 r. i [...] maja 2009 r. — pokazuje wyraźną różnicę. Ostatnie dwie decyzje, wydane w wyniku wznowienia postępowania skoncentrowane są na uzasadnieniu nieuwzględnienia zarzutu niedopuszczalności orzekania w sprawie przez Prezydenta Miasta Szczecin. Konieczność zajęcia stanowiska w tej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem strony takim właśnie zarzutem uzasadniły żądanie wznowienia postępowania. Jednakże odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. późniejsze decyzje uzasadniły tym, że nowa decyzja mogłaby być wyłącznie identyczna co do istoty z decyzją wcześniejszą. To stwierdzenie ma oczywiście kluczowe znaczenie, a mimo to z uzasadnień zawartych w decyzjach [...] stycznia 2009 r. i [...] maja 2009 r. nie ma żadnego wyjaśnienia, które umożliwiałoby stronie i sądowi administracyjnemu poznanie przesłanek, które doprowadziły Wojewodę Zachodniopomorskiego i Ministra Infrastruktury do takiej konkluzji. Pomimo tego swą kontrolę zaskarżonej decyzji w tym zakresie Sąd I.instancji zrelacjonował lapidarnie: "Prawidłowe jest również ustalenie organu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, co uzasadnia nie uchylanie decyzji (art. 146 § 2 K.p.a.). Istota decyzji, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a. odnosi się bowiem do treści rozstrzygnięcia (decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.), nie zaś do wydającego decyzję organu.". Ta część uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ustosunkowuje się w ogóle do problemu uregulowanego w art. 146 § 2 K.p.a. co prowadzi do uwzględnienia zarzutu - orzekania przez Sąd I.instancji z naruszeniem art.113 w związku z art.141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku z artykułami 9, 11 oraz 107 K.p.a. F. Nie można uwzględnić zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art.91 § 3 P.p.s.a. poprzez brak zobowiązania pełnomocnika Ministra Infrastruktury do osobistego stawienia się na rozprawie. Skarga kasacyjna podaje powody, dla których ten zarzut nie mógł być uwzględniony: udział stron w posiedzeniach sądowych nie jest obowiązkowy (art.107 P.p.s.a.). Zasadność zarzutu naruszenia art.113 § 1 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy nie został skutecznie, co wynika z wcześniejszych wywodów niniejszego uzasadnienia. G. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenie art.115 § 1 P.p.s.a. poprzez niewydanie postanowienia oddalającego wniosek strony o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. "Nie każdy wniosek skarżącego [...] uzasadnia przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. [...] formą procesową załatwienia wniosku powinno być postanowienie sądu wpisane do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, gdyż nie przysługuje na nie zażalenie." (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2009, wyd. III, s.326-327). Wyznaczając rozprawę, a następnie otwierając rozprawę w sprawie w której został złożony wniosek o przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, Sąd I. instancji w sposób dorozumiany odmówił uwzględnienia wniosku strony. Brak wyraźnego zapisania tego postanowienia w protokole stanowi uchybienie mniejszej wagi, które nie mogło mieć wpływ na wynik postępowania sądowego w I.instancji. Dlatego zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie wykazał wystąpienia przesłanki z art.174 pkt 2 P.p.s.a. H. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. — orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.