IV SAB/Po 19/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 października 2009 r. sprawy ze skarg H. P., D. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niewydania decyzji oddala skargi /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska Pismem z dnia [...] października 2008 r. H. P. oraz D. G. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z żądaniem rozbiórki chlewni objętej decyzją PINB w K. z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, iż obiekt budowlany jest nieużytkowany i nie nadaje się do tego by można go było doprowadzić do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na powyższe pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawców, iż organ nie podziela stanowiska, że istnieje konieczność wydania nakazu rozbiórki, ponieważ nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ wskazał również, iż przedmiotowy obiekt nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego oraz że uregulowanie zawarte w art. 76 ust. 1 Prawa budowlanego nie nakazują bezwzględnej, przymusowej rozbiórki, a jedynie "umożliwiają" nakazanie rozbiórki w przypadku wystąpienia przesłanek zawartych w tym przepisie, który to nakaz uzależniony jest od woli właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a nie od żądania strony. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Skarżący złożyli zażalenie na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uznał zażalenie za nieuzasadnione wskazując w uzasadnieniu, iż jeżeli przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć że jeżeli przedmiotem postępowanie administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Zdaniem organu postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego należy do kategorii spraw wszczynanych z urzędu. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie, a ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo wyjaśnił wnoszącym żądanie przyczyny swego działania, to nie można temu organowi zarzucić bezczynności. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. H. P. oraz D. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zarzucając mu naruszenie art. 12, 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa) przez ich niezastosowanie oraz art. 61 § 1 i 3 Kpa przez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie. Zdaniem Skarżących ocena PINB w K., iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego jest oceną błędną, a uregulowania zawarte w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, wbrew stanowisku PINB w K., nie pozostawiają organowi wyboru i jego zastosowanie jest konieczne (obligatoryjne) w przypadku wystąpienia przesłanek do jego zastosowania. Skarżący podnieśli, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Przyjęte w art. 61 - 66 Kpa rozwiązania nie oznaczają dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania. Przepisy dotyczące wszczęcia postępowania muszą być interpretowane w ścisłym związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. A zatem, w ocenie Skarżących, to przepisy prawa materialnego stanowią o tym, czy po pierwsze postępowanie administracyjne może być wszczęte, a po drugie czy wszczęte z urzędu, czy też na żądanie strony. W ocenie Skarżących, ich podanie o wszczęcia postępowania w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczyło sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Skarżących w takim przypadku wszczęcie postępowania administracyjnego nie było i nie jest uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu i nastąpiło z mocy prawa w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nie widzi podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji na rozbiórkę chlewni o jaką wnioskują Skarżący, gdyż żądanie bezspornie dotyczy budynku objętego decyzją ostateczną organu z dnia [...] stycznia 2008r. (syg....) wydaną w trybie art.51 ust.5 i art.52 Prawa budowlanego, którą to PINB w K. zobowiązał B. i M. S. do zaniechania wszelkich robót budowlanych na budynku inwentarskim (chlewni) oraz dachach budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce ewid. geod. Nr [...] przy ul. K. [...] w L.. Organ wskazał, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie na działania PINB uznał, iż skoro nie zostało wszczęte z urzędu żadne postępowanie administracyjne, a ponadto PINB pismem z dnia [...] listopada 2008r. wnoszącym podanie szczegółowo wyjaśnił przyczyny swego działania, to należało stwierdzić, iż podanie Skarżących zostało załatwione, a organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie pozostaje bezczynny w sprawie przedmiotowej rozbiórki chlewni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przypomnieć należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustanowionym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Tak rozumianej bezczynności w ocenie Sądu nie można zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 Kpa Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie powszechny jest pogląd, iż artykuł 61 § 1 Kpa nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym, bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś, gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. Tylko w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości, podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy norma prawa materialnego precyzuje, że organ wydaje w danej sprawie decyzję z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżący na podstawie art. 67 Prawa budowlanego domagali się rozbiórki obiektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Brzmienie powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż decyzję o tym czy w określonej sprawie należy wszcząć postępowanie w trybie art. 67 prawa budowlanego pozostawiono uznaniu organu administracyjnego. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zasadą oficjalności. W takiej sytuacji, jak wskazano już wyżej wniosek strony może stanowić jedynie sygnał dla aby wszcząć takowe postępowanie z urzędu jednakże nie może być on traktowany jako wniosek wszczynający postępowanie w sprawie. W tym miejscu wskazać należy, jak słusznie zauważył organ, iż również ewentualne postępowanie przewidziane w art. 48 Prawa budowlanego wszczynane jest przez organ z urzędu. (por. W. Białończyk Wojciech, Z. Cieślik: Komentarz do art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.03.207.2016), zmienionej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.04.93.888), LEX/el. 2005). Zatem skoro ww. przepisy Prawa budowlanego ustanawiają zasadę oficjalności, wyłączając tym samym zasadę skargowości, to strona nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynność organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym (por: NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt. II OSK 1314/06, System Informacji Prawnej LEX nr 364695). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji orzeczenia. /-/B. Popowska /-/M. Dybowski /-/ I. Kucznerowicz ja