II OSK 56/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P Spółka z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 274/09 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną II OSK 56/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 274/09 po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Bielskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego - nieuciążliwej wytwórczości /produkcja elementów metalowych z blach stalowych dla montażu kondensatorów pary w przemyśle energetycznym/ z suwnicą w budynku i zadaszonego stanowiska odkładczego na pojemniki na wióry stalowe - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzja organu pierwszej instancji, wydana na wniosek inwestora jest zgodna z obowiązującym dla danego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza teren oznaczony symbolem M1 pod zabudowę mieszkaniową z usługami i nieuciążliwą wytwórczością oraz rzemiosłem. Rodzaj inwestycji nie jest przy tym zaliczony do obiektów wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po rozpatrzeniu odwołania A. G., właścicielki sąsiedniej nieruchomości, organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stwierdzając, że prawidłowe jest stanowisko co do tego, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest ona zaliczona do mogących pogorszyć stan środowiska zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm./. W październiku 2008 r. została wykonana prognoza oddziaływania na środowisko projektowanego budynku w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, emisji substancji gazowych i płynnych do powietrza, gospodarki odpadami, rozprzestrzeniania się dźwięku, ochrony przyrody i krajobrazu, przy czym wynika z niej, że projektowany zakład nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Inwestycja nie będzie zatem uciążliwa dla środowiska i nie będzie stanowiła zagrożenia dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców przy założeniu, że prowadzona działalność będzie zgodna z warunkami określonymi jako dopuszczalne w przepisach ochrony środowiska. Ustalono, że budynek produkcyjny będzie się znajdował w odległości 3,12 m od strony działki A. G., zaś odległość ta jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Zostaną też spełnione inne warunki wymagane dla inwestycji /zjazd na drogę publiczną, odbiór nieczystości itd./. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. G. podniosła, że organ uwzględniający żądanie inwestora nie miał uprawnień do odstąpienia od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazujących realizacji na danym terenie inwestycji uciążliwych dla otaczającego terenu i jego mieszkańców. Podkreśliła też, że dla odparcia zarzutu tendencyjności, organ powinien podeprzeć się co najmniej dwoma opiniami niezależnych ekspertów a nie ograniczyć się do jednej opinii i to sporządzonej na zlecenie inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu organ I instancji nie wywiązał się należycie z obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lapidarnie stwierdzając jedynie, że taka zgodność w sprawie występuje. Tą samą wadą dotknięta jest decyzja organu odwoławczego, który zaakceptował stanowisko wyrażone w pierwszej instancji. Sąd nie podzielił wykładni planu dokonanej w zaskarżonej decyzji. Stosownie do ( 24 ust. 1 pkt 1 planu dany teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową z usługami wbudowanymi lub przybudowanymi do budynków oaz zabudowę usługową: obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych oraz obiekty i urządzenia usług komercyjnych, przy czym w ( 24 ust. 1 pkt 2 wskazane zostało przeznaczenie dopuszczalne terenów M1 pod obiekty i urządzenia związane z nieuciążliwą wytwórczością i rzemiosłem, garaże i inne pomocnicze obiekty gospodarcze mieszkalnictwa i usług wbudowane lub przybudowane do budynków mieszkalnych bądź w budynkach wolnostojących, ulice i drogi dojazdowe, miejsca postojowe, ciągi piesze i rowerowe, zieleń urządzoną, skwery i zieleńce, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Przesądzające w sprawie za uznaniem zgodności z planem miejscowym jest postanowienie ( 24 ust. 2 pkt 2, w którym wprowadzono zakaz lokalizacji w jednostce M1 obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego oraz innych obiektów i urządzeń uciążliwych, których potencjalna uciążliwość wykracza poza granice terenu, do którego odnosi się tytuł prawny. Organ II instancji skupił swoją uwagę tylko na końcowej części tego przepisu, dotyczącego zakazu realizacji obiektów i urządzeń uciążliwych i nie zwrócił uwagi na jego pierwszą część gdzie zamieszczono wyraźny zakaz realizacji w jednostce M1 obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego. Z materiałów sprawy wynika, że inwestor planuje budowę hali produkcyjnej o pow. 476,70 m2 gdzie ma być zainstalowana wiertarka cyfrowa, wiertarka kolumnowa i suwnica oraz dwa stanowiska do składowania blach o określonych wymiarach. Opisana skala przedsięwzięcia z całą pewnością w ocenie Sądu mieści się w pojęciu wytwórczości produkcyjnej. W sprawie powinno się sięgnąć do słownika wyrażeń zamieszczonego w ( 4 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu przewidującego, iż przez przeznaczenie dopuszczalne, rozumie się przeznaczenie inne, niż podstawowe, które go wzbogaca i uzupełnia a nie powoduje kolizji z przeznaczeniem podstawowym. W ocenie Sądu planowana zabudowa działek inwestora a następnie działalność produkcyjna stoi w wyraźnej kolizji z podstawowym przeznaczeniem terenu M1. Nietrafny jest pogląd organów obu instancji dotyczący oceny zamierzenia inwestycyjnego pod kątem jego nieuciążliwości poprzez postawienie znaku równości między pojęciem działalności nieuciążliwej a przedsięwzięciami wskazanymi w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Umknęło organom, że w ( 4 ust. 2 planu zostało zdefiniowane, co należy rozumieć przez działalność nieuciążliwość, jest to taka działalność, która nie wywołuje zjawisk i stanów utrudniających życie a zwłaszcza nie powoduje hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i odorów. Naruszenie w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Sąd uznał jako stanowiące podstawę do orzeczenia o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. spółka z o.o. w D. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa postępowania, to jest art. 1 ( 1 i ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ i art. 141 ( 4 ppsa wskutek błędnego przyjęcia, że planowana przez inwestora zabudowa i działalność produkcyjna stoi w wyraźnej kolizji z podstawowym przeznaczeniem terenu M1, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, 2/ naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wskutek nietrafnego przyjęcia, że organy obu instancji dopuściły się błędu subsumpcji, wskutek tego, że nie wywiązały się z ustawowego obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także wymaganiami ochrony środowiska w skutek czego błędnie zastosowany został art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż z akt spawy wynika, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy nieuciążliwej wytwórni produkcji elementów metalowych z blach stalowych dla montażu kondensatorów pary w przemyśle energetycznym, zaś postanowienia planu dotyczące terenu przeznaczonego pod tę inwestycję umożliwiają jej realizację. Sąd skoncentrował się na przepisie ( 24 ust. 1 pkt 2 lit. a planu i uznał, że zachodzi sprzeczność z tym przepisem przy czym rozumowanie przeprowadzone w tej kwestii według strony nie jest logiczne. W tekście planu nie występuje pojęcie "wytwórczość produkcyjna". To, że inwestycja nie jest uciążliwa, wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy oddziaływania na środowisko. Sąd nie wyjaśnił, w czym upatruje stanowisko, że nie można postawić znaku równości między pojęciem działalności nieuciążliwej a przedsięwzięcia wskazanego w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie wskazał a nawet nie uprawdopodobnił, że stanowisko organów w kwestii potencjalnej uciążliwości planowanego przedsięwzięcia nie jest słuszne w kwestii takiej, że inwestycja nie będzie wykraczać swoim oddziaływaniem poza granice terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej zarzuca się w niej naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 1 ( 1 i ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ i art. 141 ( 4 ppsa wskutek błędnego przyjęcia, że planowana przez inwestora zabudowa i działalność produkcyjna stoi w wyraźnej kolizji z podstawowym przeznaczeniem terenu M1, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten wydaje się niezrozumiały. Przepis art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w art. 1 ( 1 stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś w ( 2 stanowi, że kontrola, o której mowa w ( 1 jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Już w samym zarzucie naruszenia wymienionych przepisów w skardze kasacyjnej wskazuje się, że strona wadliwego działania Sądu I instancji doszukuje się w istocie w "błędnym przyjęciu" przez ten Sąd, że inwestycja, której sprawa dotyczy, nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Takiego zarzutu jednak w podstawach skargi kasacyjnej się nie podnosi. Nie można skutecznie twierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wywiązał się należycie ze swej funkcji określonej w art. 1, to jest sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracyjnych orzekających w rozpoznawanej sprawie, lub też naruszył art. 141 ( 4 ppsa poprzez wadliwie sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wręcz przeciwnie, Sąd ten dokonał rzetelnej i wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej w danym zakresie jak też szczegółowo i prawidłowo uzasadnił zaskarżony wyrok. Skarga kasacyjna stawia też zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wskutek nietrafnego przyjęcia, że organy obu instancji dopuściły się błędu subsumpcji, a w konsekwencji nie wywiązały się z ustawowego obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także wymaganiami ochrony środowiska w skutek czego błędnie zastosowany został art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, także i ten zarzut w istocie odnosi się do nieprawidłowej w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną podmiotu wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzącej do stwierdzenia, że plan ten nie dozwala na powstanie na wskazanym terenie zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem inwestora. W sprawie niniejszej nie jest sporna okoliczność, że objęta wnioskiem inwestora inwestycja budowlana, to faktycznie zakład produkcyjny, na który składają się budynek produkcyjny z urządzeniami w nim zamontowanymi /suwnicą/ oraz obiektami towarzyszącymi /zadaszone stanowisko na odpady metalowe i elementy produkcyjne/ oraz infrastrukturą i niezbędnym zjazdem na drogę publiczną. Dokonana natomiast przez Sąd I instancji szczegółowa analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie postanowień dotyczących danego terenu, którego funkcją podstawową o symbolu M1 jest zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, wraz z usługami towarzyszącymi, a więc takimi, które jedynie uzupełniają prawidłową realizację funkcji podstawowej i zaledwie dopuszczeniem pewnego rodzaju działalności, lecz wyłącznie nieuciążliwej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni prawidłowa. Jeżeli bowiem w planie używa się określenia, iż "dopuszcza się" "wytwórczość produkcyjną i rzemiosło", to nie można użycia takich pojęć utożsamiać z takim zamierzeniem normodawcy /organu, który uchwalił dany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego/, iż celem takiej regulacji jest ustanowienie podstawy do tworzenia na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo zakładów produkcyjnych i to jak w rozpoznawanej sprawie, prowadzących produkcję z blach z użyciem urządzeń technicznych wytwarzających hałas o znacznym natężeniu. Niesporne w sprawie jest, że budynek zakładu produkcyjnego przewidziano w odległości 3 m od granicy z nieruchomością A. G. Nie budzące wątpliwości według Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to, iż uciążliwości związane z produkcją prowadzoną w przedmiotowym zakładzie będą przenikały na nieruchomość skarżącej, zwłaszcza iż część zakładu, to budynek produkcyjny, ale w części także zakład będzie korzystał z pomieszczeń odkrytych /pomieszczenie otwarte, zadaszone/. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zauważył, że budynek A. G. jest oddalony od granicy nieruchomości, a zatem odległość pomiędzy jej budynkiem i budynkiem inwestora wynosi więcej niż 3 m. Nie można jednak nie brać pod uwagę, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora nie może uniemożliwiać właścicielce sąsiedniej nieruchomości spokojne i zgodne z zasadami współżycia społecznego użytkowanie całej jej nieruchomości, w tym także ewentualne skorzystanie z możliwości jej zabudowy w kierunku granicy z nieruchomością inwestora. Warto również podkreślić, że jednym z zadań organów władzy publicznej jest dbałość o mieszkalnictwo, czego wyrazem w niniejszej sprawie jest postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dany teren jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, a jeżeli ma być nawet wykorzystany pod inną zabudowę /np. usługi uzupełniające funkcję podstawową, z dopuszczeniem "wytwórczości produkcyjnej" i rzemiosła/, to możliwe jest takie przeznaczenie wyłącznie jako nieuciążliwe. Zauważyć wypada, że w języku polskim określenie "wytwórczość", czy "wytwórczość produkcyjna" zasadniczo wiąże się z taką działalnością człowieka coś wytwarzającego /wytwórcy/, która ma charakter drobnej wytwórczości, małego zakładu produkcyjnego prowadzonego przez wytwórcę, który wytwarza własne wyroby stanowiące już efekt finalny /nie półprodukty/ nie mającej charakteru jednostki organizacyjnej prowadzącej zakład produkcyjny, którego efektem są dopiero elementy do dalszej produkcji. Zestawienie w planie miejscowym określenia "wytwórczość produkcyjna" z "rzemiosłem", jednoznacznie przy tym wskazuje, że właśnie tak należy rozumieć ten plan będący prawem miejscowym na danym terenie, iż rzemiosło i bardzo do niego zbliżona drobna wytwórczość produkcyjna prowadzona przez wytwórcę jako człowieka coś wytwarzającego /analogicznie jak rzemieślnik/ a także bezwarunkowo nieuciążliwa, są dopuszczone do realizacji na obszarze o symbolu M1. W planie miejscowym, na co jakże zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, ustala się definicję legalną pojęcia jaką działalność uznaje się za uciążliwą. Na terenie, który jest przewidziany przede wszystkim pod zapewnienie mieszkań dla członków wspólnoty samorządowej /gminy/ wszelka inna działalność może być prowadzona tylko jako nieniosąca ze sobą uciążliwości niedającej się pogodzić z podstawową funkcją terenu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela całkowicie stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że zamierzenie budowlane w niniejszej sprawie to prowadzony przez firmę gospodarczą zakład produkcyjny produkujący elementy z blach stalowych przeznaczone do dalszej produkcji już w innych zakładach, który niesie ze sobą uciążliwości całkowicie nie wiążące się z przeznaczeniem terenu, a wręcz mogące zagrozić prawidłowemu wypełnieniu jego funkcji, przy czym zakład ten nie odpowiada pojęciu usług uzupełniających zabudowę mieszkaniową i zagrodową ani też określeniu "wytwórczość produkcyjna i rzemiosło". Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.