IV SA/Po 608/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu 1. uchyla akt nadzoru, 2. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany. /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska W dniu [...] kwietnia 2009 r. Rada Miejska w R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu "Mój piękny dom" i powołania jego Kapituły oraz przyjęcia regulaminu konkursu. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Uchwała określała warunki uczestnictwa, kryteria oceny zgłoszonych obiektów oraz harmonogram konkursu. W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała ma na celu dbałość o wygląd estetyczny naszych miejscowości i pojedynczych zabudowań, propagowania wśród mieszkańców porządku i czystości oraz ciekawych rozwiązań architektonicznych, a także podniesienie standardu życia i pracy. Pismem z 18 maja 2009 r. Wojewoda powiadomił Radę Miejską w R. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie ogłoszenia konkursu "Mój piękny dom" i powołania jego Kapituły oraz przyjęcia regulaminu konkursu. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] maja 2009 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał na podstawy prawne uchwały podjętej przez Radę Miejską w R. Są to przepisy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stwierdzono, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez upoważnienia ustawowego, gdyż przywołany wyżej przepis formułuje domniemanie właściwości rady gminy w zakresie związanym z działalnością gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że ogólna norma kompetencyjna, zawarta w art. 18 ust. 1, nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały przez radę gminy. Uprawnienie to musi wynikać z przepisu szczególnego. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w R. złożyła skargę. Wniesienie uchwały było poprzedzone podjęciem uchwały Nr [...] w dniu [...] czerwca 2009 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucając naruszenie przez niego przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dotyczące błędnej interpretacji polegającej na uznaniu, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnEj do podjęcia uchwały. Jako uzasadnienie przyjęto, że przedmiotowa Uchwała Rady Miejskiej w R. jest analogiczna do Uchwały z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie ogłoszenia konkursu "Moja piękna zagroda" i powołania jego Kapituły oraz przyjęcia regulaminu konkursu. Obie uchwały rozpatrywane były w tym samym stanie prawnym z tym, że jedna uzyskała aprobatę organu nadzorczego, a druga nie. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 u.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego są objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Zadaniem Sądu jest zatem zbadanie, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. Wojewoda wydał przedmiotowe rozstrzygniecie nadzorcze na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg). W myśl wskazanego przepisu: uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. 1-sze). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W świetle powyższego należy ustalić, czy Uchwała [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. podlega kontroli w trybie nadzoru unormowanego w art. 91 usg, z uwzględnieniem kryterium "istotnego naruszenia prawa". W tym celu należy ustalić sens użytego w przedmiotowej uchwale pojęcia "uchwała" oraz wyjaśnić przesłankę stosowania przez wojewodę -jako organ nadzoru -środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że instytucję nadzoru nad gminą, unormowaną w rozdziale X usg, należy rozumieć szeroko. Dotyczy to także nadzoru sprawowanego przez Wojewodę. Samo przyznanie kompetencji do sprawowania nadzoru nie przesądza jednak sposobu badania aktu i możliwości zastosowania środka nadzoru, o którym mowa w art. 91 usg, tj. stwierdzenia nieważności aktu (na temat rozróżnienia pomiędzy zakresem nadzoru a zakresem zastosowania poszczególnych środków (kompetencji nadzorczych) patrz m. in. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wydanie 3 LexisNexis 2007, s. 655 i nast.) Chodzi o to, że w formie uchwały mogą być podejmowane różne akty. Jak wskazuje się w doktrynie, pojęcie "uchwały" nie jest jednoznaczne. Pod tym pojęciem kryć się może zarówno oznaczenie formy (metody działania), jak i treści materialnoprawnej. Użycie pojęcia uchwały w pierwszym znaczeniu oznacza, iż podejmuje ją organ kolegialny. W drugim znaczeniu, tj. materialnoprawnym chodzi o akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny 9por. K. Bandarzewski, j. w. s. 6580. Uchwała może więc być, zależnie od swej treści, jedną z wielu różnych form działania administracji. W szczególności może być ona aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym lub niewładczym. (patrz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwerwyd. II 2006, s. 193. Jednym z kryteriów rozróżniania form działania administracji publicznej jest kryterium skutku prawnego. W oparciu o to kryterium wyróżnia się działania prawne i działania faktyczne. Działania prawne zawsze wywołują skutki prawne, przez które rozumie się najczęściej nawiązanie, zmianę albo rozwiązanie stosunku prawnego. Z tego powodu muszą być one określone prawem i opierać się na konkretnej podstawie prawnej, tj. wyraźnie formułującej kompetencję organu do takiego właśnie działania. Działania faktyczne nie wywołują skutków prawnych (ewentualnie pośrednio). Typowe działania faktyczne nie muszą być ściśle określone prawem, a ich podstawa prawna może się zawierać w normie kompetencyjnej albo w normie określającej zakres zadań danego organu. W doktrynie z reguły wyróżnia się następujące działania faktyczne: a/ działania społeczno-organizatorskie, czyli społeczne formy administrowania niepoparte przymusem państwowym; b/ działania materialno-techniczne; c/ zaświadczenia (M. Zimmermann, j. w. s 285 -286). Działania społeczno-organizatorskie stanowią wyraz bieżącego reagowania administracji publicznej na zmieniające się zjawiska życia społecznego i gospodarczego, także poprzez tworzenie nowych czy popieranie wartości i organizowanie życia obywateli i ich aktywizowaniu. "Administracja publiczna działając w ten sposób, zachowuje się tak, jak organizacja społeczna. Działania społeczno -organizatorskie powinny stanowić pole, na którym może w najlepszy sposób dojść do realizacji zasady subsydiarność, zasady przekonywania i do zmniejszania stopnia władczości aktywności administracyjnej. Takie ograniczenie władczości jest potrzebne w państwie prawnym." (M. Zimmermann, j. w. s. 354). W niniejsze sprawie, zdaniem Sądu, zastosowana przez Radę Miejską w R. nazwa "Uchwała" dla aktu ogłoszenia konkursu "Mój piękny dom" oznacza metodę działania organu kolegialnego, nie stanowi jednak formy podjęcia czynności prawnej; nie jest więc ani oświadczeniem woli, ani rozstrzygnięciem, ani aktem normatywnym. Wynika to z treści Uchwały, która nie kreuje nowego stanu prawa, nie stanowi o uprawnieniach obywateli, ani nie nakłada na nich obowiązków. Uchwała jest formą podjęcia określonego działania w ramach aktywności społeczno-organizacyjnej administracji. W związku z tym nie ma podstaw, by w wymagać od Organu wskazania konkretnej normy kompetencyjnej, upoważniającej do takiej właśnie aktywności, tj. zorganizowania konkursu dla mieszkańców miasta. Wystarczającą podstawą prawną są normy nakładające na dany podmiot (organ) określone zadania. Zdaniem Sądu, z taki właśnie przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Należy wskazać, iż Rada Miejska w R., w uzasadnieniu do przedmiotowej Uchwały podaje, iż podjęto ją z uwagi na dbałość o wygląd estetyczny miejscowości i pojedynczych zabudowań w celu propagowania wśród mieszkańców porządku i czystości oraz ciekawych rozwiązań architektonicznych, a także podniesienie standardu życia i pracy. Działania podejmowane w takich celach mieszczą się w ramach zadań własnych gmin, zwłaszcza utrzymania czystości i porządku w gminach, ładu przestrzennego (art.7 ust. 1 pkt 1 i 3 usg). Powyższa konstatacja wpływa na dalsze ustalenia, mianowicie w kwestii tego, czy można mówić o tym, że przedmiotowa Uchwała "rażąco narusza prawo". Z normy zawartej w art. 91 ust. 4 usg wynika, że motywem stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności aktu organu gminy nie może być jakakolwiek sprzeczność z prawem, tylko sprzeczność istotna. Użyte w art. 91 ust. 1 pojęcie "sprzeczność" jest nieostre, pierwotne. Oznacza brak zgodności, ale w stopniu niemożliwym do zdefiniowania. Sąd administracyjny wyraził pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (wyrok NSA z 22.08.1990 r. SA/Gd 796/90, OSP 1991, nr 3, poz.129). Także w nauce prawa wskazano, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. W takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 (K. Bandarzewski, j. w. s. 664). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, uznać należy, iż Wojewoda nie wykazał, z jakim konkretnym przepisem (normą prawną) pozostaje w sprzeczności Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] kwietnia 2009 r. Powołanie się na art. 18 ust. 1 jest ogólnikowe, a szczegółowe wywody Organu nadzorczego nasuwają wniosek, że Organ badał Uchwałę pod kątem spełnienia wymogów dla aktów prawa miejscowego (źródeł prawa) - art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Jak wykazano, ten sposób oceny przedmiotowej Uchwały nie jest adekwatny z uwagi na jej charakter, tj. iż jest ona przejawem aktywności Rady Miasta R. w sferze społeczno-organizacyjnej. Podsumowując, to iż w myśl art.91 usg, nadzorem Wojewody objęte są uchwały i zarządzenia organu gminy nie oznacza, że wobec każdego badanego aktu organ ten stosować może te same wzorce kontroli. Sposób oceny tych aktów zależy nie od formy ich podjęcia, a od ich treści materialnoprawnej. Uchwała podjęta przez Radę Miasta, jako wyraz aktywności społeczno-organizacyjnej w zakresie zadań danej jednostki samorządu terytorialnego, nie podlega weryfikacji Wojewody według kryterium podstawy prawnej w postaci wyraźnej normy kompetencyjnej. W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać za uzasadnioną. Mając powyższe na uwadze, orzeczono -na podstawie art. 148 ppsa - jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska za nieobecnego sędziego Izabelę Kucznerowicz /-/ M. Dybowski